地下水开发保护混乱形成两张皮

在近日召开的全国人大环资委贯彻实施环境保护法和水污染防治情况交流座谈会上,一些地方人大指出水污染防治法中排污许可制度、水环境监测制度以及地下水保护相关规定的不足,并提出具体建议。

排污许可制度难以真正落实

水污染防治法第二十条规定,国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位,应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位,也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。同时还规定,禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。

黑龙江省人大城建环保委指出,虽然法条规定了实行排污许可制度,但排污许可的具体办法和实施步骤还没有制定出台。建议加快制定出台排污许可证管理条例,对发证范围、许可内容、排污量的核定、发证后的监管以及排污许可制度与其他环境管理制度的有效衔接等方面作出详细规定。

同样针对排污许可相关规定的缺失,广东省人大环资委建议,应删除第二十条第二款中“排污许可证的具体办法和实施步骤由国务院规定”的条款。理由是,自2008年新修订的水污染防治法施行以来,国家一直没有出台排污许可证的有关规定,如不删除该项规定,地方立法将无权就实施排污许可证的具体办法和实施步骤作出规定,排污许可制度得不到真正的落实。

四川省人大城建环资委建议强化排污许可制度。将第二十条修改为:直接或者间接向水体排放废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者,由地方人民政府根据水环境容量和国家或地方排放标准确定其排放技术、排放限度和排放标准,发放排污许可证。

城镇污水集中处理设施的运营单位,也应当取得排污许可证。

排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定；排污许可的实施程序由国务院环境保护行政主管部门制定。

禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水。

按照国务院《进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》相关要求,部分省市已经开展了排污权交易试点工作。云南省人大常委会环资工委指出,由于定价机制的不完善,各地排污权有偿使用定价方法和依据不够清晰明确,有偿使用价格、有偿使用年限不均衡等问题较为突出。建议修订水污染防治法时,增加排污权交易管理内容,确立排污权交易制度。

明确社会化监测机构法律地位

监测数据是环境质量评价和管理的依据。根据现行水污染防治法规定,国家应建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度。国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范,统一发布国家水环境状况信息,会同国务院水行政等部门组织监测网络。国务院环境保护主管部门会同国务院水行政主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府,可以根据国家确定的重要江河、湖泊流域水体的使用功能以及有关地区的经济、技术条件,确定该重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准,报国务院批准后施行。

对此,内蒙古自治区人大常委会环资城建委指出,水污染防治法虽作出上述规定,但在实施过程中,由于环保部门与水利部门确定的水质监测断面点位、采样时间等不同,省界水体的水质监测数据差别较大,同一地区、同一流域不同部门公布的监测数据不同,环境质量评价不一。因此,建议进一步完善环境监测制度,来保障监测数据和环境质量评价的统一。

云南省人大常委会环资工委认为,应在水污染防治法中增加建立监测数据共享机制内容。建议将该法第二十五条修改为:国家建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度。国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范,统一发布国家水环境状况信息,建立监测数据共享机制,会同国务院水行政等部门组织监测网络。

“水污染防治法应增加实行水环境承载能力监测预警,建立水资源、水环境承载能力监测评价体系的内容。”安徽省人大城建环资委建议,对区域或流域达不到水环境功能区水质目标的,有关人民政府环境保护主管部门,应暂停审批新、扩、改建排放水污染物建设项目的环境影响评价文件。

吉林省人大环资委建议修订水污染防治法时,明确将社会化环境监测机构纳入环保部门监管范围。他们认为,环境监测社会化是传统行政监测发展满足不了快速增长的社会需求所致。尽管环保部近几年开展了环境监测社会化改革试点工作,但由于法律依据不充分,地方环保部门很难放开试点。建议明确社会化监测机构开展水环境质量及水污染物排放监测的法律地位,并将其纳入环保部门监管范围。

地下水保护缺乏有效协调机制

水污染防治法第二条明确将地下水纳入水污染防治范畴。但多个地方人大都指出,现行法律只提出了地下水保护的一般原则,既没有具体明确地下水环境保护的责任划分,也缺乏地下水环境保护的具体内容。

“目前,我国的地下水管理与保护涉及多个部门,各管理部门的管理权限不仅有交叉重复的地方,而且地下水污染防治的监督管理责任分工也不明确,各管理部门之间缺乏有效的综合协调机制,人为地将一种资源的开发利用与保护割裂开来,造成多头管理,使得地下水污染防治的监管责任无法明确。”山东省人大城建环资委指出。

新疆维吾尔自治区人大常委会环资工委认为,我国地下水资源目前存在多头管理、混乱无序的状况,致使地下水资源的开发利用与保护管理形成“两张皮”,造成人人管、人人又不管的局面。“我区因开荒和对石油等资源的开采利用,造成地下水超采和严重污染,监管也存在较大难度。”该委员会建议,对地下水保护与污染防治的统一主管部门和具体措施进一步予以明确。

安徽省人大城建环资委建议要完善地下水环境保护制度。地下水管理与保护涉及多个部门,监督管理的责任分工也不明确,缺乏有效的综合协调机制,建议明确地下水的管理与保护的责任部门,做到权责一致。（法制日报记者张媛）