1954年制宪:中央人民政府委员会“转身”为全国人大常委会

　　1954年制定宪法过程,以中央人民政府委员会为参照系,对全国人大及其常委会、国务院等机关的性质及相互关系作了深入讨论,明确了中央人民政府委员会相当于宪法草案规定的全国人大及其常委会,不相当于国务院(中央行政机关)。同时,将“中央人民政府”名称(不含“委员会”三字)让于国务院。

　　中央人民政府委员会是当时的最高国家权力机关

　　1948年4月30日,中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》,号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府”。但由于条件不具备,1949年9月没能召开全国人民代表大会,而召开是的中国人民政治协商会议第一届全体会议,通过《共同纲领》,选举产生中央人民政府委员会,成立中华人民共和国。《共同纲领》规定,政协全体会议执行全国人民代表大会的职权。《中国人民政治协商会议组织法》规定,中国人民政治协商会议全体会议,每三年开会一次。事实上,在全国人民代表大会召开前,中国人民政治协商会议只召开了一次全体会议,只代行了几天全国人民代表大会的职权,现在意义上的最高国家权力机关,是中央人民政府委员会。这样说有什么根据呢?

　　先从当时中央政权体系的设计上看。周恩来在《关于人民政协的几个问题》中指出,中央人民政府的组织系统是在中央人民政府委员会下面分设许多机构,按照民主集中制的原则来分工的。现在,根据我们民主集中制的组织系统,在人民代表大会闭幕期间的最高权力机关,是中央人民政府委员会。它是经过民主方式产生的。而对工作的经常指导,又是集中在由民主方式产生出来的主席身上。主席下面的组织,首先是政务院,其他还有人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。

　　再从中央人民政府委员会的职权上看。中央人民政府委员会的主要职权有:立法权,包括制定并解释法律,颁布法令；重大事项决定权,包括规定国家的大政方针,批准或修改国家的预算和决算,处理战争及和平问题,批准国际条约,筹备并召开全国人民代表大会等；监督权,包括监督法律、法令的执行,废止或修改政务院与法律、法令相抵触的决议和命令等；任免权,包括任免政务院组成人员,人民革命军事委员会组成人员,最高人民法院和最高人民检察署组成人员,驻外大使等。这些都是1954年宪法规定的最高国家权力机关——全国人民代表大会及其常务委员会的职权。

　　全国人大及其常委会与中央人民政府委员会相像

　　1954年制宪中,一开始就明确了这个问题。在3月23日宪法起草委员会第一次全体会议上,毛泽东说,中央人民政府委员会的职权,大部分移到全国人民代表大会和常务委员会去。现在没有全国人民代表大会,故政府委员63人,以后这63人的委员会的工作就变成常务委员会的工作。

　　毛泽东还说,我们和帝国主义国家不同,我们是把权力的主要首脑放在全国人民代表大会常务委员会,政府是它的执行机关。

　　董必武说,人民政协选出的中央人民政府委员会和现在的(指宪法草案初稿的规定——笔者注)全国人民代表大会常务委员会有点相像。为什么采取这样的结构?因为全国人民代表大会的代表有一千多人,不能每天开会,一定有闭会期间,所以一定要有常务委员会。为什么叫常务委员会不叫中央人民政府?因为整个国家事务繁重,搞行政的要有国务院,搞军事的要有国防委员会,还要有法院和检察院,但是全国人民代表大会是国家最高权力机关,这些机关都由它产生,并要向它报告工作。

　　田家英说,现在的中央人民政府委员会就是将来的全国人大常委会,实质上只是个名词问题,不是原则问题。

　　李维汉说,中华人民共和国主席决不是中央人民政府主席,中央人民政府委员会不相当于国务院,而相当于全国人大常委会。

　　罗隆基说,我认为,政府有广义、狭义之分,广义的政府是指整个国家统治系统,这包括一切国家机关在内；狭义的政府则是指的执行、管理机关。中国在宋朝时已有“政府”的名词,是指的广义的政府。辛亥革命后,两种并用,中山先生把五权包括在政府中,也有的说内阁或总统、行政院是政府,但是并没有从宪法上规定出来。解放后,在中央人民政府组织法中曾规定:“中华人民共和国政府是基于民主集中制原则的人民代表大会制的政府。”周恩来总理解释说,人民代表大会制的政府是包括立法、行政、司法在内。我当时认为这个很好。而且,几年来我们已经把政府当作权力机关的一部分。实际上今天的中央人民政府委员会是将来的常务委员会,不是将来的中央人民政府。

　　“国务院”就是“中央人民政府”

　　3月23日,陈伯达在作关于宪法草案初稿的说明时说,国务院就是中央人民政府,等于苏联和人民民主国家的部长会议(毛泽东插话:国务院总理就是部长会议主席)是全国人民代表大会的执行机关。这和社会主义国家的属同一类型,有些差别,是根据我国具体情况规定的。

　　在这次会议上,毛泽东还说,我们中央有个国务院,就是中央人民政府。

　　在李维汉主持的一次宪法草案初稿的讨论中,对第二章第三节标题是用“国务院”好还是用“中央人民政府”好,争论激烈。

　　宪法草案修改稿将这一节的标题由“国务院”改为“中央人民政府”。对此,罗隆基说,虽然严格一点说,“国务院”可以叫“中央人民政府”,但还是照苏联的写法,写成“国务院”好。最好,不要把“国务院”的名义取消了；至于“中央人民政府”,可在第二章第三节头一条里提一下,这里可能牵涉到一个原则问题。

　　黄炎培、许德珩说,修改草案突出地写明“中央人民政府”是有好处的。

　　田家英说,把国务院改成中央人民政府可以说是原则的修改,也可以说不是原则的修改。这样改的主要原因,是地方上叫人民政府,“人民政府”在我国已经成了习惯上的专门名词。原草案条文中规定:国务院是中央人民政府,不好,这是名词解释名词,倒不如索性叫“中央人民政府”好些。我的看法同罗先生有点区别,我认为我们宪法上规定的仍然是人民代表大会制的政府,只是条文中有的地方写得不够清楚。

　　许德珩说,我们这样一个制度如果在1949年提出来就是中央人民政府委员会笼罩一切,现在的中央人民政府不包括法院、检察院机关等,但是,现在有个最高国务会议,可以解决许多问题,这是很好的。

　　邵力子说,我们应如何向全国人民说明几年来所实行的制度的这一变动的理由。

　　许德珩说,问题恐怕应该从民主集中制来理解,现在是一切权力集中于全国人民代表大会。如果从这里来理解,问题就清楚了。

　　李维汉说,如果我们仍采用中央人民政府委员会的形式倒不好,中央人民政府委员会是过渡的形式。

　　5月28日,宪法起草委员会召开第三次全体会议,听取了李维汉关于宪法草案座谈会各组召集人联席会提出的将中央人民政府改称国务院的建议。

　　针对这一建议,黄炎培说,“中央人民政府”的名称很庄重,其中有“人民”两字,也很亲切,若改为“中华人民共和国政府”,有些不习惯；改为“国务院”,也要考虑。

　　董必武说,美国“政府”是包括立法、行政、司法的。苏联和人民民主国家的“政府”是立法机关的执行机关和号令机关。苏联政府即苏联部长会议,不包括最高苏维埃。我们把“中央人民政府”改称国务院好。

　　邓小平说,改称“国务院”好。第三节标题就用“国务院”,在条文中加上解释,说中华人民共和国国务院就是中华人民共和国政府。

　　刘少奇说,人民看的是我们把事情办得好不好。好了,就高呼万岁!不好,就反对。而且不仅反对,还要推翻。人民和政府亲切与否,倒不在乎“政府”的名称上有无“人民”两字。开国之初,政制带试验性质,写到宪法中,就要把体制固定下来才好。

　　陈叔通说,改称国务院好,在上面再不要冠什么了。

　　黄炎培说,想不出别的名称来,就是“国务院”,能想出别的名称来最好。

　　6月11日,宪法起草委员会召开第七次全体会议,讨论通过宪法草案修正稿,正式向中央人民政府委员会提交。在会上,何香凝三次提出,“中央人民政府”的名字还是要好。

　　毛泽东说,“中央人民政府”的名字不要了,太长了。这是上次会议议的,也是反复了几次:初稿是“国务院”,后来改作“中央人民政府”,最后又改回来叫“国务院”。按照外国的习惯,一个国家只有一个政府,我们现在的政府多得很,省、县、乡都叫政府,现在宪法草案上规定地方都改叫“人民委员会”。

　　何香凝说,我们的“长”字也很多,省长、县长、乡长,也多得很。我不坚持自己的意见。

　　毛泽东说,我们大家研究了一下,觉得这样可以。全国只有一个政府,即国务院。大家对“中央人民政府”的名字有了感情,很喜欢它,不愿意改,但改了我看也可以。苏联叫部长会议,我们叫国务院,也就是部长会议。地方叫地方各级人民代表大会、人民委员会。中国古代也没有地方政府,叫作“布政司”,地方称政府也是最近若干年的事。别的国家都是如此,地方不叫政府,就是我们这个国家古怪,政府多得很。其实我们在古代也是只有一个政府。你看这样改可不可以?

　　何香凝说,可以,可以,我没有什么意见。我只是想到这一点,随便说说。

　　毛泽东说,我们和你一样,也喜欢“中央人民政府”这个名字,喜欢“人民政府”的名字,所以在宪法草案初稿里,地方还是叫地方人民政府,国务院也解释作“即中央人民政府”,也是舍不得这个名字,和你一样。后来经过大家讨论,反复研究,才舍得了,才改了。

　　何香凝说,我不坚持这个意见。

　　毛泽东说,那好。如果大家没有意见,就付表决。

　　在反复讨论中,宪法草案初稿规定的第二章第三节标题开始为“国务院”,修改稿改为“中央人民政府”,后又改为“国务院”。有关“国务院”的定义、定位,3月23日的宪法草案初稿规定为“中华人民共和国国务院是中华人民共和国的中央人民政府,是国家最高管理机关”；到6月14日公布的草案修改为“中华人民共和国国务院,即中华人民共和国政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”,这里删去了“中央人民政府”；最后在9月20日通过的宪法的规定是“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”,这里明确了国务院就是中央人民政府,但中央人民政府的内涵已不同于1949年9月所产生的中央人民政府委员会。

　　中央人民政府委员会超过半数成员成为全国人大常委会组成人员

　　中央人民政府委员会于9月9日召开第三十四次会议,讨论通过了宪法草案,决定提交第一届全国人民代表大会讨论通过。9月14日,中央人民政府委员会召开临时会议,对第二天即将提交全国人民代表大会的宪法草案作最后的审议。9月15日第一届全国人大第一次会议召开,9月27日产生了各中央国家机关领导人员,至此,中央人民政府委员会结束历史使命。

　　按照1954宪法设计的政权制度,1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议产生的中央人民政府委员会的大部分工作变成全国人大常委会的工作。

　　中央人民政府委员会63人中,一部分担任了国家主席、副主席、国务院总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长,以及其他行政机关职务和军事机关职务等；另有36人担任第一届全国人大常委会组成人员,占全国人大常委会组成人员79人的45.6%,刘少奇委员长、13位副委员长中的11位、秘书长(由一位副委员长兼任)都是原中央人民政府委员会成员。

　　(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)