食品全程监管新局喷薄而出

在颁布实施五年多后，承载着国人对食品安全新期待的食品安全法终于完成了首次修订。与现行食品安全法10章104条相比，修订后的法律共有10章154条，增加了50条之多。这其中，建立食品全过程的监管格局是此次修法的一个最大亮点。

从突破监管困局到强化源头风险管控，从规范食品添加剂的使用到建立食品安全全程追溯制度，修订后的食品安全法打造了从田间到餐桌的全过程安全监管体制。“这次修改食品安全法，第一个需要是以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制；第二个需要就是完善监管制度，解决当前食品安全领域存在的突出问题。”全国人大常委会法工委行政法室副主任黄薇认为，食品安全链条长，从农田到餐桌，涉及的环节多、问题多，在监管过程中如何加强生产经营过程的控制，加强风险的管理，对网络食品交易等新兴的食品经营业态如何进行监管，对保健食品、特殊医学用途食品、婴幼儿配方食品等特殊食品如何来进行重点监管，修订后的食品安全法对此都作出了针对性的回应。

“这些规定针对性强，直指问题的关键，为应对当前严峻的食品安全形势注入了强有力的法治动力。”包括贾春梅、姚娟等全国人大代表以及专家学者在内的多位受访人士认为，最严格的食品全过程监管体制喷薄而出。

强调源头风险管控

打造从田间到餐桌的食品安全链条已成为全社会的共识，而作为整个链条的前段，管控好食品生产环节无疑是重中之重。然而，现实情况却不容乐观，一些食品生产者根本不敢食用自己生产的食品。“一些生产者把不该添加的原料加到食品当中，总是唯利是图、坑蒙拐骗、以次充好。”来自食品行业的全国人大代表陈泽民说，如果自己生产的东西自己吃，就不会故意去加不该加的东西。“安全的食品归根到底是企业‘产’出来的，如果企业不生产不安全食品，不销售不安全食品，消费者就不会对食品安全担忧。”许多委员指出，必须要强化食品生产者作为食品安全第一责任人的主体责任，督促企业建立更加严格的产品质量控制制度。

围绕这个现实难题，修订后的食品安全法作出了针对性的规定。比如，婴幼儿配方食品生产企业应当实施从原料进厂到成品出厂的全过程质量控制，对出厂的婴幼儿配方食品实施逐批检验，保证食品安全；生产婴幼儿配方食品使用的生鲜乳、辅料等食品原料、食品添加剂等，应当符合法律、行政法规的规定和食品安全国家标准，保证婴幼儿生长发育所需的营养成分；婴幼儿配方食品生产企业应当将食品原料、食品添加剂、产品配方及标签等事项向省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门备案。修订后的食品安全法还特别规定，不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，同一企业不得用同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉。

对于极易引发食品安全事件的食品添加剂，修订后的食品安全法作出更为严格的规定。比如，食品生产者采购食品添加剂，应当查验供货者的许可证和产品合格证明；对无法提供合格证明的食品原料，应当按照食品安全标准进行检验；不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品添加剂。

陈泽民代表贾春梅代表

 谢小军委员陈世春代表

 “这是建立全过程监管制度的一个最重要的方面。”在清华大学法学院教授王晨光看来，凡是从事食品生产经营的企业，首先要意识到自己对社会、对公众健康所负有的责任，要有更高的社会责任感，建立起更为严格的企业安全质量内控机制。他告诉记者，此次修法将企业应当承担的这种责任上升至法律层面，明确传递出一个信号，就是所有的生产厂商、经营厂商必须要有严格的监管人员、监管程序、监管制度。

食品安全全程追溯制度落地

5年前，在现行食品安全法颁布实施之时，索票索证制度已经明确写进了法律中。在外界看来，这是一个有力的制度约束，意味着我国向建立完善的责任追溯体系迈出了关键的一步。

经过5年的实践和积累，食品追溯制度首次明确写进了修订后的食品安全法中。根据法律规定，食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯；国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息,建立食品安全追溯体系；国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。

法律同时还明确规定，食品生产企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度，如实记录食品原料、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。

“这次修法，完善食品追溯制度，细化了生产经营者索证索票、进货查验记录等制度，增加规定食品和食用农产品全程追溯和协作机制。”贾春梅代表认为，这样的制度安排可以有效防范食品安全事件，科学性很高，很有前瞻性。

全国人大代表陈世春也这样认为，“我国已经具备了建立食品追溯体系的条件，特别是智能手机的普及，云计算的推广应用，消费者只要用手机扫一扫食品包装上的二维码，就知道了食品产自哪里，在哪里检测。这有利于保障消费者的知情权，使消费者吃得比较安心，促使生产者严格按照这个标准严格生产。”

浙江省宁波市北仑区市场监督管理局开展食品安全“你点题我抽检”活动，公开募集的志愿者和媒体记者分别点出了早餐馆、火锅店、肯德基等餐饮店，并亲自与市场监督管理局工作人员一起检查和采样，委托第三方对抽查样品进行检测。摄影/索向鲁

监管体制推陈出新

在现行食品安全法制定之初，解决食品监管政出多门、部门职能交叉的问题是立法的重中之重。最终，法律采用了分段式监管模式，食品安全监管也形成了“九龙治水”的格局。在实践中，这一模式的弊端日益显现，部门间互相推诿导致食品监管频现空白领域。

为解决这一弊端，2013年3月，十二届全国人大一次会议表决通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》。其中，整合分管农产品、食品各部门的职能是方案的重要内容。根据这个方案，新组建的国家食品药品监督管理总局对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监管。在外界看来，这种划分散于集中的统一监管模式，更有助于明晰食品安全的责任，提高监管效率。

“国务院根据这个方案，对现行的食品安全监管体制作了一个重大的调整，原来是分段监管，分别由质检、工商和食药监部门对食品生产、流通和餐饮服务实行分段监管。新的监管体制把这样一个分段监管的体制调整为由食药监部门对食品生产经营活动进行统一监管的体制。”黄薇认为，适应这样新的体制变化，为监管部门执法提供法律依据，需要在法律制度上作出相应的完善。

正是基于此，修订后的食品安全法完善了食品安全监管体制。根据法律规定，国务院食品药品监督管理部门依法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理。

“本次修改在责任体系上的一个重要改革，就是把行政监督的多段分管变成了两段分管，由农业部门监管食用的初级农产品，而涉及食品的其他市场环节一并统归食品药品监管部门来管理。”谢小军委员表示，本次修法从立法层面把国务院机构改革成果落实下来，可以消除过去对食品生产经营的各个环节“九龙治水”现象，对于行政监管中的权力交叉、责任缺位、争权诿责等问题都将有较为有效的改进。贾春梅代表也这样认为。她说，食品安全监管体制的完善，把分散在其他部门的权力集中在食品药品监督管理总局，也便于卫计委独立发挥自身的职能。

监管模式的变化，也为执法机关带来了新的挑战。在一些学者的眼中，今后的日常监管，卫计委与食品药品监督管理总局面临着如何协调好彼此职责的考验，只有双方形成监管合力，才能充分体现立法本意。(文/ 本刊记者 梁国栋)（来源：中国人大杂志）