全国人大与地方人大是什么关系?

　　依据宪法的规定,上下级政府之间的关系是:国务院领导地方各级人民政府的工作,上级人民政府领导下级人民政府的工作。彭真同志说过:“省级人民政府有两个‘婆婆’,一个省级人大和它的常委会,一个国务院。”上下级法院之间的关系是:最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。上下级检察院之间的关系是:最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。

　　那么,全国人大对地方人大是不是领导关系呢?

　　这个问题在1979年地方人大设立常委会之初就提出来了。当时,许多省级人大常委会希望全国人大常委会领导他们的工作,其中一个原因,就是地方人大常委会设立之初遇到许多困难,比如,缺少机构、编制、经费、办公用房等工作条件,希望全国人大常委会出台文件,作统一规定,来解决这些问题。从那以后一直到现在,地方人大在工作中遇到问题时,比如,设立规范性文件备案审查机构问题,由党委书记兼任的主任没有出席、而由主持日常工作的副主任出席的人大常委会的有关会议和参加的活动仍应在当地党报的第一版上进行报道的问题等,常常希望全国人大常委会能出台相关文件作规定,统一解决这些问题。

　　1980年4月和1984年5月,彭真就全国人大及其常委会与地方人大及其常委会、上级人大及其常委会与下级人大及其常委会的关系问题作了讲话。他明确指出,全国人大及其常委会对省级人大及其常委会,不好说是领导关系,全国人大常委会对省级人大常委会没有领导关系,上一级人大常委会与下一级人大常委会之间没有领导关系。

　　从宪法法律的相关规定和彭真的讲话来理解,这里有这样几个理由:第一,全国人大及其常委会与地方各级人大及其常委会都是国家权力机关,都是依照宪法法律的规定行使职权。全国人大及其常委会不干预地方人大及其常委会行使职权。第二,各级人大常委会都由本级人民代表大会产生,对它负责并报告工作。第三,宪法规定,要在中央的统一领导下,充分发挥地方的积极性。有关的地方人大及其常委会享有和行使地方立法权,是宪法这一原则的一个具体体现。第四,全国人大及其常委会对地方的事情不是完全不管。怎么管?一是它所制定的宪法和法律,地方要执行；二是通过国务院、最高人民法院、最高人民检察院去管。

　　基于以上理由,我们讲,全国人大及其常委会对地方人大及其常委会没有领导关系。那么,它们之间是什么关系呢?

　　多年前,全国人大常委会办公厅研究室的同志经过研究提出,全国人大及其常委会与省级人大及其常委会的关系是:法律上的监督关系,选举上的指导关系,工作上的联系关系。一般地说,对上级人大与下级人大之间的关系也可以从这三个方面来理解。下面具体说说这三个关系。

　　先说法律上的监督关系。1954年3月23日宪法起草委员会举行第一次全体会议,在会议谈到全国人民代表大会代表由省级人民代表大会选举产生、而省级人民代表大会又要遵守执行全国人民代表大会制定的法律、作出的决定问题时,毛泽东说:“这个是母亲服从儿子,省、市人民代表大会产生全国人民代表大会的代表,但全国人民代表大会议出来的东西全国44个省市都要服从,假若某一个省人民代表大会议出来的东西不对,全国人民代表大会可以把它撤销。”毛泽东的这段话是对宪法规定的全国人大在法律上监督省级人大的一个解释和说明。法律上的监督关系主要是指:全国人大及其常委会监督宪法的实施；地方性法规要报全国人大常委会备案,全国人大常委会有权撤销省级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；自治区人大制定的自治条例、单行条例报全国人大批准后生效；自治州、自治县人大制定的自治条例、单行条例经省级人大常委会批准后,由省级人大常委会报全国人大常委会备案等。

　　再说选举上的指导关系。这里的“选举”是指人大代表的选举。1979年修改选举法后,就县乡人大代表的直接选举问题,全国人大常委会作过多个决定,在每次县乡人大代表选举工作开始时还要召开会议,就选举工作作出安排部署。在选举工作过程中,全国人大常委会办公厅根据需要还召开由省级人大常委会有关方面同志参加的座谈会,沟通交流各地情况,提出工作意见建议等。

　　全国人大常委会办公厅和全国人大常委会法制工作委员会答复省级人大常委会提出的有关法律问题的询问,也可以归类为指导关系。

　　最后说说工作上的联系关系。主要包括:省级人大常委会负责同志列席全国人大常委会会议；全国人大常委会委托省级人大常委会进行执法检查,委托省级人大常委会联系在本地区的全国人大代表；省级人大常委会协助全国人大常委会法制工作机构征求本地区对法律草案的意见；全国人大有关机构和全国人大常委会办公厅、工作委员会根据需要,召开座谈会,邀请省级人大有关机构或者省级人大常委会有关负责人及相关机构负责人参加,交流情况,研讨问题；全国人大常委会有关机构对地方人大常委会负责人或工作人员作法律培训或者工作培训等。

　　总结提炼出这三个关系,目的是方便工作。监督关系、指导关系、联系关系三者之间不是截然分开的,也不能说有十分严格的界限,从不同的角度、在不同的情况下,同一项工作也可以划分在不同的关系之中。

　　(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)