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预算监督也要步入新常态

马荣华

2015年07月28日09:46    来源:中国人大杂志     手机看新闻

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  关于修改预算法的决定在十二届全国人大常委会第十次会议上通过了,于今年1 月1日起实施。李克强总理在今年人代会政府工作报告中指出:“除法定涉密信息外,中央和地方所有部门预决算都要公开。”作为人大常委会预算审查监督工作人员,准确理解新修改的预算法的法律精神,发挥预算法在规范预算行为、深化财税体制改革、推进国家治理现代化中的作用至关重要。本文就人大预算审查监督工作如何按照新修改的预算法要求,适应新常态谈三点思考。

  准确理解新修改的预算法的法律精神,是实现人大对预算审查监督新常态的基本要求

  新修改的预算法在法律理念和法律制度的诸多方面都有重要突破和创新。准确理解新修改的预算法的法律精神,是实现人大对预算审查监督新常态的基本要求。什么是新修改的预算法的法律精神,我理解在财政改革秉承公共财政理念的前提下,在财政功能上,处理好政府与市场的关系,财政收入源于纳税人,受益于全体人民;在预算编制上,全部收入和支出都应当纳入预算,公开透明,公平正义;在预算管理和执行上,以法定批准的预算为依据,做到预算完整,科学有序,执行有效。

  实现人大对预算审查监督新常态,就是要依法监督政府建立现代公共财政制度。财政收入是纳税人的,支出也必须符合公共利益和人民利益。公共性是市场经济条件下财政制度的核心特征和基本内涵,建设公共财政,实行公共预算,既是我国经济体制改革的主旋律,也是财政体制改革的主旋律,更是人大预算审查监督的主旋律。准确理解新修改的预算法的法律精神,实现人大对预算审查监督新常态,我认为必须把握好三个层面:一是要按照党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“科学的财税体制是优化资源配置的制度保障”的要求监督财政收支;二是要依法监督政府财政活动的范围和边界应当定位在公共领域,科学调整和优化财政支出结构,并通过预算“硬约束”的制度安排,以预算收支来规范政府活动的方向和范围,发挥公共预算对政府职能转变的“倒逼”作用;三是要从根本上解决财政的“越位”“缺位”问题,切实依法监督财政落实新修改的预算法关于“安排用于保障和改善民生”作为一般公共预算中财政收入的首要用途,确保预算的主要目的和基本功能不是宏观调控,而是提供公共产品和公共服务,保障政府公共职能的履行。简言之,新修改的预算法的法律精神以及人大对预算审查监督的新常态,核心就是从法律层面,使预算模式从建设调控型预算向公共服务型预算转型。

  强化公共财政预算编制监督,是实现人大预算审查监督新常态的关键环节

  一部好的预算,首先是编制的合理性、准确性和科学性,预算编制的基本要素是建立公共财政。随着预算管理制度改革的不断深化,我国已经取消了预算外资金,所有财政收支全部纳入政府预算,接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求,体现了建立全口径预算的改革方向。因此,新修改的预算法删除了有关预算外资金的内容,并明确规定:“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”实现人大预算审查监督新常态的关键环节,就是要把这“四本预算”全部纳入公共预算编制。

  强化公共财政预算编制监督,首要的是要按照新修改的预算法规定明确预算编制审查的重点。党的十八届三中全会指出:“审核预算的重点应当由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”新修改的预算法增加规定,各级人大预算编制审查的重点是:预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等。同时,新修改的预算法要求各级预算收入的编制,应当与经济和社会发展水平相适应,与财政政策相衔接;各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标,应当建立跨年度预算平衡机制;各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金等。把握好上述预算编制审查的重点,既是人大监督预算的前提,更是实现人大预算审查监督新常态的关键环节。

  强化公共财政预算执行监督,是实现人大预算审查监督新常态的核心内容

  预算编制科学合理,公开透明,是一部好预算的开始。然而,是否能够强有力执行,既是考量依法理财的真伪,也是甄别新常态下公共财政预算是否公平正义、人大监督是否具有法律效力的核心。新修改的预算法规定,经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整;支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。明确规定在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中作出安排。规定在预算年度开始后人大批准预算之前,预算支出只能用于法律规定必须履行支付义务的支出,以及用于自然灾害等突发事件处理的支出;不得虚假列支,应当对预算支出情况开展绩效评价等。

  新修改的预算法还规定,决算草案应当与预算相对应,预算数、调整预算数、决算数分别列出;财政部门编制的决算草案必须经审计部门审计,报同级政府审定后,才能提请人大常委会审查和批准;对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。为改变预算责任虚化、预算缺乏刚性,从各类预算主体、各个预算环节、各种预算行为等方面,对违反预算法的行为规定了具体的行政责任。作为监督预算执行的权力机关,强化公共财政预算执行监督,既是我们人大预算审查监督工作者的神圣职责,也是全面贯彻依法治国基本方略,实现人大预算审查监督新常态的必然要求。

  (作者系宁夏回族自治区人大常委会预算工作委员会副主任)

(责编:刘茸、李婧)

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