古代回避制缘何难消贪腐痼疾

　　国家行政权力属于一种公共权力，因此决不容许权力私有、私相授予，这是现代政治理论普遍认可的基本共识。但是如何防止公权力私有化、任人唯亲而形成的官场裙带关系网，至今仍旧是令世界各国都倍感棘手的难题。当今各国在设计公务员选拔、任用制度时，在人事选任、公务执行等方面大多制定了有关回避的各种规定，条目繁多且文密，力求不存遗漏，其目的都不过是试图依靠严密的回避制度防止任人唯亲，从而堵住权力私有化及官场贪腐的源头。

　　然而，知易而行难。中国是世界上最早实行行政回避制度的国家，历代所制定的官员回避规定，法不可谓不严，执行也不可谓不力，但是却始终未能彻底消除官场上结党营私、贪污腐败的痼疾。其原因何在，值得深思。

　　中国历史上的回避制：制度严、范围广、处罚重

　　“选贤与能，天下为公”，中国古代为政者很早就认识到官吏选拔、任用过程中“尚能不尚亲”的重要性，因而主张任人唯贤而不唯亲。典型的例子，如战国时期秦孝公任用商鞅变法之时，就曾颁布法令规定贵族子弟无军功不能任要职，并且有可能从宗室除名，可以算是中国古代任职回避制度的最初萌芽。

　　西汉武帝时期，为了防止官员与地方豪强勾结，规定各郡、国的守相以至于县令、丞、尉等官职，都不允许由本郡人担任，可谓是首开地域回避制度之先河。到了东汉桓帝时期，朝廷正式颁布“三互法”，其中明确规定有“婚姻之家及两州人士不得相对临监”，正式从制度上限定了官员任职需要回避的范围，初步奠定了中国历代行政回避制度的基础。此后，除了魏晋时期“看门第不看人才”的门阀用人制度短暂兴起，行政回避的限制曾经一度有所放松外，历代对地方官任职都有严格的回避规定。如唐代初期，已开始明确规定除了京兆、河南两府外，其余地方官员均不得在本籍及邻近州县任职。而到了宋代，地方官员任职回避的地域范围，已不限于本州、县，而是扩大到了路一级区域，宋神宗以后更是不仅要求回避本籍，同时还需要回避田产所在地。

　　明清时期，中国官僚体制最为成熟，对官员任职回避的规定也最为严格。明太祖时期，为了防范各级官员弄权地方，一度实行南北更调制度，即南人只能任职北方、北人只能任职南方，同时又将全国划分为三大行政区，施行地方主要行政官员轮换制。但是，由于地域回避限制过于严格，地方官员调任频繁、任职遥远，导致很多地方空缺官职难以得到及时补充，不得不又将回避地域限定为省一级，同时将滇、贵等边疆地区地方官员任职回避范围缩至府级区划。入清以后，在继承明代回避制度的基础上，对官员任职回避要求进一步细化，如康熙四十二年规定，各级地方官员任职，“五百里内，均行回避”。到了乾隆九年，朝廷又补充规定，所谓官员不得在五百里之内任职，是指“任所与乡僻小路在五百里”，同时也明确规定所谓“原籍”，不仅包括官员籍贯、居住地（户籍），也包括官员祖辈或本人曾居住、生活的地区（寄籍）。里程精确至“乡僻小路”，籍贯包括“祖辈”，可谓严格、严密到了极致。

　　与此同时，与地域回避制度一样，中国历代避亲制度也经历过由宽到严的发展过程。唐宋以前，官员任职或行政公务中需要回避的范围，仅限于直系亲属。但是自宋代以后“避亲”范围不断扩大，由此前的直系亲属扩大到本族、妻族，同时需要回避的任职级别也由高级官员扩大到了低级地方官员。如清代就规定，“京官尚书以下笔帖式以上，祖孙、父子、伯叔、兄弟不得同任一署”，“外任官（地方官）于所辖属官中，有五服之族及外姻亲属，均令属员回避”，而针对具体行政公务更是有着各自不同的避亲要求，其规定尤为繁琐、详密。

　　概而言之，中国历代实行的回避制，主要包括地域回避与亲属回避两方面的内容，简单来说即“避地”与“避亲”。所谓避地，是指地方官员任职时必须回避某些地域，主要是官员籍贯不能与他的任职地重合；而避亲则是指官员担任行政职务或执行公务必须回避与自己有亲属关系之人。随着时间的推移，历代的行政回避制度也经历了一个从简化到严密、由普通规定上升为国家制度的演变过程，用一句话来概括就是：制度越来越严格，回避范围越来越大，处罚也越来越严厉。

　　历代回避制创设的目的：保证行政安全、抑制官吏腐败

　　中国传统社会以小农经济为基础，重血缘、宗族关系，乡土观念浓厚，无处不有错综复杂的关系网，因而历代实行严格的行政回避制度，对于预防官员利用职权形成“自利”小集团的确十分有必要。

　　行政安全层面，历代日趋严格的行政回避制度可以说是发挥了极其重要的作用。中国自秦汉以来，就已经奠定了大一统帝国的基本格局，因而对历朝统治者及中央政府来说，如何防止地方分离倾向的滋长既是维护皇权统治，也是巩固国家统一的重中之重。历史证明，严格实行任职回避制度的王朝，地方大员依靠宗族、地方势力反抗中央政府的可能性，明显要小得多。反之，一旦回避制度遭到破坏或执行不力，就容易导致地方势力增长，甚至会酿成分裂之祸。最典型的例子，如唐末的安禄山、明末的李成梁、清初的三藩，因为能够不受限制地自主安插自己亲属、亲信任职，最终养痈成患、导致叛乱。

　　在保证行政廉洁层面，历代实行的回避制度虽有防止家族、集团腐败的积极效果，但同时也存在难以克服的一些弊端。历代之所以制定日益严格的回避制度，是因为中国有重乡土、血缘关系的传统，各级地方官员很容易陷入各种复杂关系网，难免会利用自身的权力为亲友谋利，从而导致行政腐败。而回避制度可以在一定程度上让官员在任职与具体行政公务中，脱离原本熟悉的关系网，避免官员利用亲属、乡土关系腐败，防止出现“一人得道、鸡犬升天”的后果。

　　从历史经验来看，尽管历代王朝腐败现象层出不穷，但是随着唐宋以后回避制度日趋严格、规定日益细密，官员的腐败现象虽然依旧存在，却再也没有出现过如汉、魏晋时代梁冀、石崇那样庞大、富可敌国的家族腐败，官场腐败更多的是官员个体行为。由此可见，严格的回避制度确实可以起到抑制腐败的作用，至少在防止官员家族式腐败方面有着重要意义。

　　反思与启示：愈发严苛的回避制为何仍未根除吏治腐败

　　为政之道，首在得人。纵观中国历史，历代政乱多自吏治败坏始，而吏治腐败的主要表现就是官场上下任人唯亲、结党谋私，最后形成了权力私有、贪腐难遏的私利集团。中国历代实行的行政回避制度，是防止官员权力私有、吏治腐败的有效举措之一，借鉴其积极作用，反思其固有弊端，对于今天我们的公务员制度建设与吏治整顿，依旧有着十分重要的意义。

　　以史为鉴，重在识其长并知其短。我们看到，在历代实行的行政回避制及实际执行过程中，历代统治者始终将行政安全置于首要地位。这样做的结果，虽然能够在客观上保障大一统王朝的稳固，但是一旦在行政安全与行政效率间出现矛盾时，历代王朝一致采取以牺牲行政效率换取行政安全的做法，从而会导致行政效率的降低。最明显的例证：清代在实行严密的地方官任职回避制的同时，并没有考虑清代由于疆域广大、各地风俗民情迥异，而基层地方官又多数是科举出身、任期较短，实际上不可能根据实际情况合理施政，因而行政效率降低几乎不可避免。

　　此外，虽然历代实行回避制能有效抑制家族、集团腐败，但由于没有与之相配套的法律、行政监督制度，往往会使异地任职的官员反而不惧当地舆论、声誉受损，敢于在任内大肆搜刮。如清代官员任职回避制之严格实为历代所不及，所谓“三年清知府，十万雪花银”，晚清官场“捞一把就走”的现象就尤其普遍。

　　如此看来，任何单一的制度设计都不可能是“万灵药方”。单纯依靠人事回避制度并不能兼顾行政安全、效率与廉洁的多重目的，也不能彻底杜绝任人唯亲、权力私有现象的出现，只有完善整个行政制度设计、法律、监督体系，并且同步提高公务人员整体行政素养、道德自律，多方合力，才是真正解决问题之道。

　　（作者单位：西北大学历史学院）