决算监督中的新起点和新期待

　　听取和审议中央决算报告和审计工作报告、审查和批准中央决算已成为每年6 月召开的全国人大常委会会议的重要内容和“常规动作”。6 月28 日，受国务院委托，财政部部长楼继伟向十二届全国人大常委会第十五次会议提交并宣读了2014 年中央决算报告。楼继伟指出，2014 年各地区、各部门全面深化改革，加强和改善宏观调控，完成了全年经济社会发展目标任务，经济运行处于合理区间，发展的协调性和可持续性增强。在此基础上，财政改革和发展取得新进展，中央决算情况总体良好。

　　由于这是新修订的预算法施行以来，全国人大常委会会议首次听取和审议中央决算报告，会场内外都非常关心，今年6月常委会会议对决算的审查有什么变化，中央决算草案编制对新修改的预算法的执行情况如何？全国人大如何加大对政府全口径预算决算的审查监督力度？

　　报告亮点有哪些？

　　“从报告来看，国务院和各级财政部门工作是扎实有效的。在经济下行过程中，财政收入能够稳定增长，财政支出保证了重点支出需要，财税改革在十八届三中全会决定和新修改的预算法的指导下取得很大进展。应该说2014 年的决算情况是很好的，较好完成了全国人大批准的预算。”6 月28 日，尹中卿委员审议决算报告时的一番话道出了常委会组成人员的共同评价。

　　翻看2014 年中央决算报告，亮点纷呈，新意频现：中央决算情况总体良好、2014年中央“三公”经费支出比预算数减少12.71 亿元、保障改善民生取得新进展、清理中介服务等涉企收费、撤销不合规地方财政专户超万个、将清理地方政府存量债务、研究提出个人所得税改革方案……。

　　中央决算情况总体良好

　　楼继伟介绍，2014 年，中央一般公共预算收入64493.45 亿元，为预算的100.2%，比2013 年( 下同) 增长7.1%。中央一般公共预算支出74161.11 亿元，完成预算的99%，增长8.3%。

　　从主要支出项目看，农林水支出6474.26 亿元，完成预算的99.8%。社会保障和就业支出7066.11 亿元，完成预算的98.8%，低于预算主要是据实结算的特大自然灾害救济费、优抚对象补助经费减少。医疗卫生与计划生育支出2931.26 亿元，完成预算的96.5%，低于预算主要是据实结算的城乡居民医疗保险等支出以及根据医改工作进程安排的公立医院改革支出减少。教育支出4101.59 亿元，完成预算的99.2%。

　　楼继伟说，2014 年，安排下达中央基建投资4576 亿元，主要用于保障性安居工程和城镇基础设施建设、“三农”建设、重大基础设施建设、边疆少数民族地区发展、自主创新和结构调整、社会事业和社会治理、节能环保与生态建设、中央本级建设等项目。

　　“ 三公”经费支出比预算数减少12.71 亿元

　　据统计，2014 年，中央行政事业单位财政拨款因公出国( 境) 经费、公务用车购置及运行费、公务接待费(“三公”经费) 支出合计58.8 亿元，比预算数减少12.71 亿元。

　　楼继伟介绍，“三公”经费下降原因主要是各部门贯彻落实中央八项规定和厉行节约有关要求，压缩、取消部分出国（境）团组，加强公务用车管理，规范公务接待活动，减少了相关支出。

　　具体来看，“三公”经费中，因公出国( 境) 经费16.2 亿元，减少3.56 亿元；公务用车购置及运行费35.99 亿元( 其中，公务用车购置费4 亿元，公务用车运行维护费31.99 亿元)，减少5.28 亿元；公务接待费6.61 亿元，减少3.87 亿元。

　　保障改善民生取得新进展

　　楼继伟介绍，启动实施第二期学前教育三年行动计划，支持加快学前教育发展。从2014 年11 月起将农村义务教育学生营养改善计划国家试点地区补助标准从每生每天3元提高到4 元。农村中小学校生均公用经费基准定额提高40 元。支持贫困地区全面改善义务教育薄弱学校基本办学条件。保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育的权利。

　　将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度，从2014 年7 月1 日起，按月人均增加15 元调整城乡居民基本养老保险基础养老金标准。企业退休人员基本养老金水平提高10%。支持各地进一步提高低保标准，全国城、乡低保平均标准每人每月分别比2013 年底提高37元和29 元。

　　新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准提高到每人每年320 元。城乡居民大病保险试点扩大到所有省份。新增737 个县和17 个城市开展公立医院综合改革试点。出台城镇保障性安居工程贷款贴息政策，新开工城镇保障性安居工程740 万套、基本建成510 万套。支持266 万贫困农户改造危房。改革财政专项扶贫资金管理机制，提高扶贫资金使用效果，农村贫困人口减少1232 万人。制定国家基本公共文化服务标准。推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展。

　　研究提出个人所得税改革方案

　　楼继伟说，今年后几个月，受经济下行压力仍然较大等因素影响，预计要达到中央财政收入预算目标压力较大。他提出下一步五个工作重点：扎实推动积极财政政策加力增效、深入推进财税体制改革、切实加强地方政府债务管理、加大力度推广政府和社会资本合作模式(PPP 模式)、大力推进财政资金统筹使用。

　　在推进税收制度改革方面，今年还将力争全面完成营改增，研究提出消费税改革方案和消费税暂行条例修订草案，加快推进资源税改革。积极推进环境保护税立法，研究提出个人所得税改革方案，配合做好房地产税立法等工作。

　　在加强地方债管理方面，楼继伟说，将组织地方做好置换债券和新增债券发行工作，督促地方将新增债券优先用于棚户区改造等国务院确定的重点项目，执行好置换债券定向承销发行办法，确保置换债券发行平稳有序进行。落实好解决融资平台公司在建项目后续融资的办法，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造。

　　楼继伟还介绍，在加大力度推广运用PPP 模式上，将在抓好已确定的30 个示范项目的同时，在能源、交通运输、环境保护、农业、保障性安居工程以及养老等公共服务领域大力推广PPP 模式。

　　常委会组成人员如何审议决算？

　　预算反映着整个国家的政策，规定政府活动的范围和方向。因此，有人将预算形象比喻为关乎国计民生的“国家账本”和反映政府工作的一面镜子。而决算是对年度预算执行最终情况的全面反映。预决算都不仅体现政府的政策意图，而且还关系到千家万户的民生福祉。

　　今年1 月，新修改的预算法正式实施，对预算编制、审查都提出了新的、更加具体的要求。因此，和往年相比，今年的审议更加强调“强化预决算法治权威，推进预决算法制化”。同时，今年全国人大常委会组成人员在审议2014 年中央决算报告时，呈现出以下几个不同以往的新特点。

　　关注点1 ：2014 年决算草案做到全口径预算了吗？应依法完善决算草案编制

　　尹中卿委员指出，新修改的预算法增加一条，即第75 条，明确规定编制决算草案必须做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时，决算草案应当与预算相适应，一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款，这是新修改的预算法补充的重要规定。

　　新修改的预算法提出全口径预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。这次决算报告和审计报告只关注了一般公共决算、政府性基金决算和国有资本经营决算，但是找不到社会保险基金决算。在完善决算草案编制方面，我们还有很大的努力空间，应当逐步按照新修改的预算法的规定编列决算，向人大报告决算。建议把社会保险基金决算纳入决算的范围。

　　关注点2 ：一般性转移支付限定用途有的花不出去？应采取实际措施解决

　　乌日图委员指出，现在中央财政的有些一般性转移支付带有“专项”的特征要求，即一般性转移支付资金的使用增加了很多附加条件，类似于过去的专项转移支付。建议中央财政对转移支付政策的改革要彻底，不要在科目上改成一般性转移支付，而实际上还是专项转移支付，要相信地方政府一定会花好这部分钱。另外，规范转移支付制度的根本是要解决好中央和地方的事权划分，事权划分好了，财权就规范了，这是财政的顶层设计问题，也是地方多年来一直呼吁的，希望“十三五”期间能够解决这个问题。

　　谢旭人委员谈到，现在存在一般性转移支付中专项用途项目仍较多问题。在一般性转移支付里面安排的专项用途项目，大部分都是需要常年安排、数额比较稳定的转移支付。比如补助中西部地区工资调整的支出，以及教育、科技、文化等方面，在用途上都带有一些专项规定的转移支付。对这个问题，要下决心认真解决。

　　对专项用途的一般性转移支付可分两类来处理，一类是根据中央与地方事权划分，对中央支出责任比较明确的，划出转移支付，直接列为中央财政支出，具体还在地方使用。第二类是属于地方事权而中央应予补助的项目，作为一般性转移支付处理，不再强调专项用途，全部并入一般性转移支付中的均衡性转移支付。

　　关注点3 ：如何切实提高财政资金使用绩效？人大对决算的审查重点应突出绩效管理

　　尹中卿委员建议，应把绩效评价作为决算报告和审计报告的一个重点内容，加强绩效管理，提高财政资金的使用绩效。在现在的决算报告里，没有找到有关的财政支出的绩效情况，看不出来花这么多钱到底取得了什么样的财政绩效，所以要加强这方面工作，健全绩效管理体制，细化绩效评价目标，在预算编制中设定绩效目标，对重点支出和重大投资项目也要有明确的绩效管理制度。现在实际工作中，对财政支出的绩效评价覆盖面比较小，范围比较窄，资金量也不大，绩效的评价结果与预算的安排有机联系不够，激励约束作用发挥不够，所以在8 月份听取预算执行情况报告的时候，在明年再次听取决算报告的时候，是不是应该加强对预算支出绩效的评价和汇报，把绩效评价既作为决算报告的一个重点，也作为审计报告的一个重点。

　　关注点4 ：地方政府举债情况如何？应采取措施制止地方政府违法违规举借债务

　　严以新委员指出，全国人大财经委关于2014 年中央决算审查结果的报告在谈到中央决算中反映出的一些问题时提到“财政收支矛盾突出，地方政府性债务偿债压力较大等”，但在2014 年中央决算报告谈问题时没有看到相关内容。根据新修改的预算法的规定，政府举债情况应是决算审查的重要内容。

　　尹中卿委员建议，把政府举借债务的规模、结构、使用、偿还情况作为决算报告和审计报告的一个重点内容，人大常委会也应重点审查这些内容。怎么甄别地方政府的存量债务？怎么通过各种有效方式来偿还债务，特别是稳妥地推进存量债务的置换工作？怎么严格按照新修改的预算法的规定，对新增债务进行严格管理？这些都是很重要的问题。

　　关注点5 ：如何有效推进运用PPP模式？要依靠法治化提供保障

　　辜胜阻委员说，今年的财政形势是前所未有的严峻，现在要调动民间资本、社会资本的积极性。决算报告中谈到推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，在财政形势非常严峻情况下，寄希望于民间资本和社会资本缓解财政压力，面临很大困难。其中很重要的原因，是民间资本和社会资本觉得完全由行政推动，PPP 项目如果无利可图，民间资本没有积极性参与，如果有利可图弄得不好又会出现利益输送、国有资产流失，靠行政推动会不会出现新官不理旧任，民间资本的利益可能得不到保障。财经委在这个问题上讲到，迫切需要推进PPP法治化，应该立法，让民间资本有长期的预期。在财政形势非常严峻的情况下，要调动民间资本和社会资本的积极性，一个非常重要的举措就是要靠法治化。

　　吴晓灵指出，大力推进运用PPP 模式需要典型判例的推动。在财政增收压力比较大，而财政债务扩张应尽量约束情况下，要积极引导民间资本参与基础设施的建设，即PPP，而国务院确实也在PPP 的实行方面、法制方面出台了很多的规章制度加以保证，但是我觉得行动比法规更重要。过去，我们在私人资本收购国有资产和私人资本和政府联合建立PPP 项目的过程中，有过对民营资本不公平待遇的案例，如果能拿出几个来公开宣判，支持民营资本的合法权益，才能够让社会资本建立信心。现在迫切需要典型判例来增强市场信心。

　　关注点6 ：决算数中央和部门每年都对不上，怎么办？要统筹协调处理好中央预决算与部门预决算之间的关系

　　中央决算与部门决算衔接不够，是常委会组成人员多年关注的问题。简单说就是，把各个部门预决算的钱加起来，和中央总数对不上，差的还不少。

　　谢旭人指出，一些部门，比如科技、教育、文化等，都有一些事业收入没有纳入国家财政收入。谢旭人建议对此从政策制度上加以明确，如果作为国家财政收入，列入中央预算，二者就统一了，如果不作为国家财政收入，只作为部门预算收入来管理，报财政部门审核，纳入部门预算使用，审计时可把两者分开审核，这个差异就不再作为审计问题。

　　吴晓灵也指出，像医院、学校，除财政拨的资金外，还有自己的一块收费。国家的总预算只有财政拨的资金，而部门预算当中除了财政拨的资金以外，有一块他们自己收费的资金，这是一个制度的差别。对于制度不合理的问题要从制度上解决。

　　尹中卿建议，进一步改进部门功能分类支出决算，按照新修改的预算法的有关规定，结合事业单位改革进展情况，对部门预决算的收支编制范围进行研究，尽快形成内容完整、结构优化、定额科学、程序规范的支出标准体系，实现部门预算决算与中央财政预决算之间的有机衔接。

　　全国人大财经委提出哪些建议？

　　6 月28 日，全国人大财政经济委员会副主任委员廖晓军在十二届全国人大常委会第十五次会议上作关于2014 年中央决算审查结果的报告。廖晓军介绍，全国人大财经委对2014 年中央决算草案和2014 年中央决算报告进行了审查，并提出审查结果报告。

　　财经委认为,2014 年中央决算草案反映的中央预算执行情况是好的。国务院及其财政等部门认真贯彻落实党中央确定的方针政策和十二届全国人大二次会议有关决议要求,较好地完成了全国人大批准的2014 年中央预算。建议全国人大常委会批准国务院提出的《2014年中央决算（草案）》。

　　针对2014 年中央决算反映出的问题，全国人大财经委提出了五点建议——加快推进财税体制改革；完善预决算管理制度；提高财政资金使用绩效；加强地方政府性债务管理；加大审计发现问题的整改力度。

　　加快推进财税体制改革。合理划分中央和地方政府之间的事权和支出责任, 有效配置和使用资金。要加快政府职能转变和简政放权, 进一步清理整合专项转移支付项目。逐步取消竞争性领域专项, 严格控制引导类、救济类、应急类专项, 向社会公开专项转移支付项目。要加强财税法治建设, 加快税收立法进程, 尽快完成预算法实施条例修订工作。

　　完善预决算管理制度。加快完善总预算会计制度, 依法修订中央决算编报具体制度和办法。完善中央决算的报告内容, 特别是要报告重点支出和重大投资项目资金的使用及绩效情况、转移支付资金使用情况和政府举借债务情况。加快制定政府会计制度, 积极推进在部分地区和部门开展以权责发生制为基础的政府综合财务报告编制试点。改进和加强国有资产基础管理, 研究建立包括行政事业国有资产、企业国有资本在内的国有资产报告制度。

　　提高财政资金使用绩效。努力增收节支, 依法加强收入征管, 优化支出结构。依法加强对结转结余资金的管理, 加大统筹使用力度。进一步清理财政专户。做好国债发行与预算执行、国库库款管理之间的统筹衔接, 提高资金运转效率。积极推进财政系统信息化建设, 形成完整统一的财政管理一体化信息系统。

　　加强地方政府性债务管理。要加快做好地方政府存量债务的清理甄别工作, 制定科学的地方政府性债务风险预警办法, 并向社会公开, 接受社会监督。对现有债务要研究通过多种有效方式进行偿还, 切实降低风险。要加强政府和社会资本合作(PPP) 模式的法制化建设。要进一步采取措施制止地方政府违法违规举借债务。（王萍）