印度尼西亚的立法机构及其运作特点

　　印度尼西亚是世界第三大民主国家，实行三权分立。立法机构在政治生活中扮演重要角色，是行政权力的主要制约因素。近年来，随着民主制度的推进，印尼立法机构的组织形态和角色作用也发生相应变化，形成了东南亚乃至世界上较为独特的立法机构体系。

　　印尼立法机构发展历程

　　1945年8月15日，印尼独立。独立后，印尼成立中央国民委员会。依据1945年10月16日的副总统公告，在人民协商会议（人协）和人民代表会议（国会）成立前，中央国民委员会行使立法和制定国家大政方针的权力。

　　1950年，印尼临时国会成立。1955年，制宪国会正式组建。此后，制宪国会开始在立法工作中发挥作用。但1959年，苏加诺实行“有领导的民主”后，制宪国会被解散，成立由苏加诺本人指定议员的互助国会。1960年，互助国会议员加上社会各界人士、地方代表组成临时人民协商会议（MPRS）。

　　临时人民协商会议（临时人协）是国家的最高权力机构。自1960年起共运行12年。成立之初，临时人协共有议员616人，其中包括互助国会议员257名，专业集团代表241名，地方代表118名。临时人协设主席1人，副主席4人，由总统委任。从1960年-1967年，临时人协共举行五次大会，制定了一系列的法律法规。

　　1972年，苏哈托政府将临时人协更名为人民协商会议（人协）。在苏哈托执政的32年间，人协由政党、军警、行业及地方代表等组成，成员由920人增至1000人。在1000名人协议员中，有500名为国会议员，其中400名由专业集团党、建设团结党和民主党三大政党按选举得票比例分配，另100名军人代表，由总统根据军方推荐任命。国会之外的其余500名议员中，有50名为军队代表，100名为社会各界代表，均由总统任命。另外350名为政党和地方代表，由三大政党和地方省代表按规定比例产生。由于苏哈托限制多党参政，因此人协实际上演变为专业集团党一党专政工具。1972年至1998年，人协共举行六次大会，通过了一系列重要决议，如人协派系决议，人协组织规程决议等。1998年苏哈托下台后，印尼进入民主转型期。随着新政府开放党禁，越来越多政党参加到人协中来。人协作为专业集团党专政机构的历史终止。

　　印尼立法机构现状

　　苏哈托下台后，印尼确立新的议会制度，改革后的人协由国会和地方代表理事会共同组成。人协是国家最高权力机关，负责制定、修改和颁布宪法；根据大选结果（2004年起总统、副总统改为全民直选）任命总统、副总统；在总统、副总统违宪时，根据国会建议弹劾总统、副总统；在总统、副总统其中一人或两人均无法履职时，根据相关规定选举、任命接替者。本届人协于2014年10月成立，共有议员692名，包括560名国会议员和132名地方代表理事会成员。设主席1名，副主席4名。现任主席为祖尔基夫里·哈桑。

　　国会是国家立法机构，拥有立法权、预算审批权、法律监督权和修正权，并拥有法律实施中的质询、调查权。具体职能包括提出法律草案，制定法律；确定和监督国家财政预算；审议国家财政审计报告；审议总统关于宣布紧急状态、对外宣战、对外缔结和约或其他条约等。国会无权解除总统职务，总统也不能解散国会；但如总统违宪，国会有权建议人协追责。在立法过程中，任何法案均需经国会与总统共同认可，未能达成共同认可的法律草案在国会同一会期内不得重复提出。草案经总统签批生效或在30日内自动生效。本届国会于2014年10月成立，共有议员560名，兼任人协议员。任期五年。设议长1名，副议长4名。现任议长为塞特亚·诺凡多。本届国会共有10个派系，即民主斗争党（109席），专业集团党派系（91席），大印尼运动党派系（73席），民主党派系（61席），国家使命党派系（48席），民族觉醒党派系（47席），繁荣公正党派系（40席），建设团结党派系（39席），民主民族党派系（36席），人民良知党派系（16席）。

　　地方代表理事会系2004年10月新成立的立法机构，负责地方自治、中央与地方关系、地方省市划分及国家资源管理等立法工作，参与讨论并监督预算、税收、教育、宗教等法律实施；向国会提出审计人选参考。地方代表理事会成员来自全国33个省级行政区，每区4名代表，共132名，兼任人协议员。设主席1名，副主席2名。现任主席为伊尔曼·古斯曼。

　　有关印尼立法机构，学界由较多争论。有人认为，印尼属于两院制议会（国会、地方代表理事会）；但也有人认为，印尼实际上属于一院制议会，因为地方代表理事会权力较小，立法大权掌控在国会手中，地方代表理事会至多是一个咨询机构。值得注意的是，地方代表理事会充分代表了印尼各省区利益，其成员同时也是人协成员，可通过人协发挥一定作用。

　　印尼立法机构运作机制

　　人协会议分为大会、年会和特别会议。大会即人协代表被人批准任职之初和任职期满之时召开的全体大会，每五年至少召开两次。主要负责批准人协代表资格，选举和决定人协领导人；决定设立人协工作组；通过国家大政方针；委任总统和副总统；批准国家宪法和人协其他决议；听取和讨论总统述职报告。年会是两次大会之间召开的会议，每年一次，根据人协决议，听取总统和国家机关报告。特别会议是大会和年会外根据需要召开的会议，或因总统、副总统因故离职召开，或根据国会要求听取总统述职报告。人协制定或修宪须三分之二议员出席，二分之一议员投赞成票方可通过。弹劾总统或副总统须有四分之三议员出席，三分之二议员投赞成票方可弹劾。其余决议通过须超半数议员出席，简单多数赞成即可。

　　国会会议包括全会、特别全会、党团会议、国会领导会议等。其中，全会最为重要，主要任务包括：听取和评价议长工作规划与总结；决定法案是否正式审议；讨论并决定法案是否通过。国会表决法案时采取协商一致原则，即尽量争取所有派系同意。如在规定时间内无法达成一致，最多可再进行两轮协商（每次不超过24小时），如仍不能达成一致，则投票表决。国会组织法规定，任何性质的国会会议只要有超半数议员参加且来自超过半数的国会派系，会议决定即为有效。国会年会一般从当年的8月16日至次年8月15日，分四个会期。

　　国会实行委员会制度，通过委员会完成立法、预算和监督任务。当前国会（2014-2019）设十一个委员会。第一委员会，负责国防、外交和情报事务。第二委员会，负责内政、地方自治、政府机构和国土事务。第三委员会，负责法律法规、人权与安全事务。第四委员会，负责农、林、牧、渔、海洋与粮食事务。第五委员会，负责交通、通讯、住房、公共工程、农村和落后地区建设事务。第六委员会，负责工贸、投资、合作社、中小企业、国有企业事务。第七委员会，负责能源、矿产、科研、环境事务。第八委员会,负责宗教、社会和妇女事务。第九委员会,负责人口、卫生、劳工和移民事务。第十委员会，负责教育、青年、体育、旅游、文化、艺术事务。第十一委员会，负责银行、金融、国家发展计划事务。

　　地方代表理事会常设委员会包括四个特别委员会、协商局、荣誉局、立法局、内务局、代表机构间合作局等。

　　一般情况下，总统、国会、地方代表理事会均能提出法律草案。总统提交的法案首先在国会全会进行一般性辩论，并在征求地方代表理事会意见后正式审议。国会提交法案须至少13名议员联署或以工作委员会及其联盟或立法局名义提出，由国会全会决定是否正式审议。涉及地方事务或税收、教育和宗教问题，则同时提交地方代表理事会。总统将指派部长参加讨论。地方代表理事会提交的法案由国会指定部门与地方代表理事会成员共同讨论，并将结果提交国会全会和总统正式审议。

　　正式审议分两阶段，一是在相应工作委员会和立法局讨论，总统指定官员可参加讨论。涉及地方事务，地方代表理事会将参会。如各方协商一致或投票通过，则提交国会全会讨论。二是国会全会讨论，以协商一致方式通过。如无法达成一致，则投票表决，简单多数票通过。若未能通过，同一会期内不能二次提交。

　　法案获国会和总统同意后，7天内呈交总统正式批准。若15天内未获批准，国会有权要求总统解释。若30天内未获批准，草案则自动生效。总统、地方代表理事会提交的法案也经历相似程序。总统在紧急情况下可颁布政府法规，但须获国会批准。

　　印尼立法机构的特点

　　2014年大选后，印尼共有10个政党进入国会。10个政党分为两派，一派是由国会第一大党斗争民主党领导的大印度尼西亚联盟（也称辉煌联盟），另一派是由国会第三大党大印尼运动党的红白联盟。大印尼运动党为第三大党，与斗争民主党势不两立，是国会反对党，其支持者共有五个大党，包括国会第二大党专业集团党、民主党、繁荣公正党、国家使命党、建设团结党。起初，红白联盟六党共占据560个国会席位的349个席位，占国会席位的62%，是绝对的强势政党联盟。但2014年10月7日，建设团结党退出红白联盟，加入大印度尼西亚联盟，致使红白联盟在国会的席位减少为313个，而大印度尼西亚联盟在国会的席位增加至247个。尽管如此，红白联盟仍占据国会席位的56%，成为制约佐科总统执政的重要掣肘因素。反对党占据国会多数，并频繁发动国会斗争是本届立法机构的显著特点。

　　实际上，早在2014年大选后不久，红白联盟与大印度尼西亚联盟就为国会、地方代表理事会和人协的领导班子展开异常激烈的角逐。红白联盟更改议长选举条例，让原本由国会最大党议员自动出任的国会议长，改由国会议员选举产生，并单方面选出11个常委会领导班子。两派内讧一度致使国会陷入僵局。普拉博沃领导的反对派最终全部当选人协、国会和地方代表理事会的领导。此后，红白联盟又推动国会将地方政府首脑（全民直选）改为由地方立法机构选举，争取更多国会权力，后遭大印度尼西亚联盟反制。国会最终在压力之下颁布修正案，恢复地方政府首脑全民直选。2015年后，两大政党联盟在国会的较量仍在继续。

　　（作者单位：中国现代国际关系研究院）