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从宪法惯例到制定法: 英国议会审查条约的法定化发展(上)

弋浩婕 许昌

2015年11月24日09:01    来源:中国人大杂志 第20期     手机看新闻

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  缔结条约的权力一般属于国家行政机关,但这并不完全排除立法机关在缔约过程中行使部分职能的情况。有些缔约方为了确保条约的稳定地位,缔约时将条约须要经过立法机关批准的规定以书面形式确定下来。另有国家的国内法本身也会规定,涉及重大政治、军事性质的条约、财政拨款等类型的条约或者要国内法转化才能实施的条约也须要经过本国立法机关的批准。

  在英国,缔结条约的权力属于皇室特权,缔约完全是一种行政行为。但是长期以来,英国议会通过实践形成了一套在条约缔结过程中审查条约的规则,即“ 庞森比规则”(the Ponsonby Rule),该规则被认为是一项宪法惯例。在英国宪法改革的背景下,2010 年英国颁布了《宪法改革与治理法》(Constitutional Reform and Governance Act 2010), 该法的第二部分题为“条约的批准”,此部分于2010年11 月11 日生效,其中就对条约签署后由政府呈送议会审查的事项作出了规定。自此,英国议会参与条约审查的角色终于从宪法惯例转变为制定法。新法的颁布也为原先的庞森比规则提供了制定法的基础。

  英国议会审查条约的宪法惯例:庞森比规则

  (一)庞森比规则概述

  庞森比规则始自1924 年,它作为一项宪法实践,因时任副国务大臣的亚瑟·庞森比(ArthurPonsonby)发表声明而得名。庞森比大臣在1924 年的一份声明中曾指出,所有提交到议会两院已签字的条约在条约集(Treaty Series)公布后应当在议会两院置放21 天。该规则后来被下一届政府废弃,但是1929 年又恢复并一直适用。不论后来是以法律还是何种形式保障条约的执行,那些须要批准的条约都适用于此规则。该规则是议会的一个长期实践,其目的是为议会成员对条约提出问题或动议提供一个机会。

  在《宪法改革与治理法》颁布之前,庞森比规则并无正式的法定地位。除欧盟条约外,政府没有法定义务通知议会或使其参与到缔结或批准条约中去。另外,也没有法律要求政府去咨询立法机关。

  议会在缔结条约过程中正式地位的缺失使得英国议会不同于其他多数国家的立法机关。例如美国、法国等国家的立法机关在政府缔结条约的过程中均具有相应的法定地位和职能。不过自1929 年起,历届英国政府都遵循庞森比规则的实践,而且一般也将其视为一项宪法惯例。

  从庞森比规则的实践来看,议会主要审查那些非签署即生效的条约。议会在事实上审查条约的情形主要为:条约本身规定须要议会批准才生效、条约同时具有政治性质和争议、条约的实施导致国内立法的变动、对财政有直接影响、议员提出质询或早期动议(Early Day Motion)等。

  (二)庞森比规则的主要内容

  庞森比规则主要由两部分组成。庞森比规则的第一部分是政府签署条约后将条约向议会两院一同呈送,这些条约在批准和公布前将在议会保留21 个开会日(sitting days)。条约签署后要经过批准、核准、接受或加入程序的,都适用庞森比规则。签署即生效的条约则不在其范围内。政府呈送条约以呈送敕令书(Command Paper)的形式进行。英国外交与联邦事务部(Foreign and Commonwealth Office,以下简称FCO)针对下议院须提交两份敕令书,一份交给下议院的投票和程序办公室主任(Clerk in Charge, Votes and Proceedings Office)供审查,另一份副本及25 个解释性备忘录交至下议院投票办公室(Vote Office)以分发给议员。针对上议院,FCO 则须将敕令书交给上议院的议会办事员(Clerk of Parliaments)并分发给上议院议员。同时,条约会公布在FCO 三大条约集的某一集中。条约仅放置于议会,议会并没有义务一一审查。一旦21 天的期间届满而议会又没有提出拒绝批准的意见,则政府可以进行下一步的条约批准程序。条约会在两种情况下进行辩论。对于重要的条约,政府可能会向两院提交讨论。条约生效后,所有对英国具有拘束力的条约虽然在呈送议会阶段前已经公布,但最终还是会在条约集中再次以生效条约的形式公布。对于其他条约,经任何党派通过常规渠道正式要求后,可以对条约进行辩论。

  庞森比规则的第二部分是政府向议会告知所有其他会拘束英国的承诺、谅解备忘录以及虽然没有签署盖章但可能涉及英国重要国际义务的文件。英国法对谅解录等这部分文件并未赋予正式的国际条约地位,虽然它们也不受1969 年《维也纳条约法公约》的约束,但是庞森比规则在形式上也将其考虑在内。当然,这部分在英国实践中也一直未得到重视,只有第一部分关于政府向议会呈送条约并保留21 天的规则才是庞森比规则最典型的表现。

  (三)庞森比规则的后期发展

  庞森比规则并非一成不变。在上世纪末,英国政府通过实践逐步扩展了该规则的内容,完善了政府与议会间关于呈送条约和条约审查的职能分配。

  1. 公布解释性备忘录。

  从1997 年开始,对于每个根据庞森比规则应呈送议会的条约,政府在以敕令书公布条约的同时还会公布该条约的解释性备忘录(Explanatory Memorandum)。解释性备忘录同样不适用于签署即生效的条约。它将提供有关条约内容的信息、政府对其利弊的看法和批准的理由。备忘录还将公布对该条约附有主要责任的部长姓名、预期批准的财政负担、条约的实施方式、政府外部的讨论结果以及条约的声明和保留等信息。

  2. 提交特设委员会。

  2000 年9 月,FCO 接受了下议院程序委员会的建议,要求庞森比规则下条约的副本及其解释性备忘录在呈送议会的同时也呈送至有关部门的特设委员会。一般委员会审查的时间也是21 天,但是审查的幅度则可能取决于该委员会审查其他文件的优先顺序和时间安排。特设委员会接到条约副本后认为合适的话也可以将其传至其他委员会。

  3. 辩论与公共听证。

  对于有关重大政治、军事或外交问题的条约,如果有关特设委员会(select committee)和联络委员会(the Liaison Committee)要求的话,英国政府将为条约提供辩论的机会,这一实践也是从2000 年开始的。如2000 年针对《国际刑事法院草案》的起草,关于修改1972 年《禁止生物武器公约》等。

  从英国实践上看,庞森比规则在制定法缺失的情况下保证政府定期向议会和公众开放条约信息。这符合当年庞森比大臣的初衷,也在一定程度上提高了政府工作的透明度。历年的实践形成宪法惯例,这让本不具有缔约权的立法机关参与到缔约后的条约审查工作中,一定程度上体现了民主,增强了议会的权力,为条约今后在国内的实施减少了一定的障碍。在2010 年新法第二部分生效前,最后两个根据庞森比规则由政府提交议会的条约分别是英法关于核设施的条约以及防务与安全合作的条约。但是庞森比规则也存在一定的不足之处,比如辩论制度并未形成常规。议会在辩论时表达的反对意见也并不必然阻止条约的批准。另外,英国政府签署了许多谅解备忘录,而庞森比规则第二部分有关此类文件告知义务的受关注度很少。整个规则也没有制度性机制进行保障。

  英国议会审查条约的制定法规则:2010 年《宪法改革与治理法》

  英国2010 年《宪法改革与治理法》是英国宪法改革的一项成果。该项改革旨在调整具有皇室特权的政府和议会两院之间的权力平衡,其主要解决两个基本问题:一是让权力更具责任,二是支持和增强公民的权利与义务。在涉及条约审查的问题上,尽管庞森比规则的书面指导一直公布在FCO 的网站上,但并不是所有官员都充分知晓。此外,议会审查条约法定化的缺失增加了外界对民主赤字的批评。因此,宪法改革对这一领域的适当调整起到了积极作用。从1996 年到2010 年,英国陆续有议员个人或议会委员会针对宪法改革提出议案。在条约审查方面,多数建议都支持将庞森比规则的实践法定化、成文化。另外,他们的建议还集中在建立委员会、健全辩论机制、对特定条约的特别要求等方面。该法以法定化的形式将议会置于条约审查程序中,以此移除在条约事务上对民主信任的疑虑,从而保证对条约法的最大尊重。

  2010 年《宪法改革与治理法》共有七个部分,分别是行政部门(Civil Service)、条约的批准、议会规范、议员的税收状况、政府对议会财政报告的透明度、公共记录与信息自由以及杂项与最后条款。条约的批准规定在该法的第二部分第20 条至第25条中。当然,这一部分只是有关批准条约而无关政府缔约权的其他部分,如谈判、签署、作出保留或声明、废除条约等。

  第二部分主要规定了以下内容:

  1. 批准前两院对条约的审查。条约得以批准的基本前提是条约已呈送议会并对外公布。新法从消极和积极两个方面规定了条约批准的其他条件。其并不要求条约的批准须同时获得两院的赞成票,但它倒是列出了两院投反对票的不同法律后果。

  如果下议院反对批准,则条约不得批准,但政府可以再次启动审查程序。根据规定,政府可以向议会提交一份解释声明,说明在下议院反对的情况下政府仍然认为条约应当批准的理由。这将导致第二轮21 个工作日的审查。如果下议院再次反对,则政府不得批准条约,但仍然可以重复前述程序再次提交解释声明以说明条约应当批准的理由。这种提交解释声明的程序可以无限循环下去。

  如果上议院反对批准但是下议院并未表示反对的话,该反对票并不对批准条约具有决定性的阻碍作用。政府可以向两院提交说明以解释其认为条约应当批准的理由,然后政府依然可以批准条约。

  由此可见,下议院的反对票直接阻碍条约批准,其具有最终的话语权。但是在下议院没有作出反对表示的时候,上议院的反对票只能导致条约批准在时间上的延迟,政府批准条约的程序在政府提交解释声明后可以继续进行。

  2. 议会21 天审查期间。

  庞森比规则中已经规定了议会21 天的审查期间,新法对其予以完善。21 天指的是21 个议会两院都开会的工作日。新法对21 天期间的起算、终止以及第二轮的计算及其展期进行了规定。决定对21 天进行延长的权力在于政府,在延长期间两院的决议将同初始21 天一样具有同等效力,但期间届满后的投票在该法下都不再具有法律效力。

  3. 条约适用的例外情形。

  该法还规定了议会审查条约的例外情形。它是庞森比规则的一个灵活变通。政府在某些紧急情况下可能无法将条约提交议会审查,而该条为这种情况提供了法律依据以作为庞森比规则的替代程序。政府可以通过正式说明向议会解释其行为,但是将条约提交议会和公布条约的程序仍然要完成,只不过这些事项可以在批准前或批准后尽快实施。

  该法列举了不适用于议会21 天审查的条约类型。它们分别是与欧盟有关的条约、涉及双重征税的条约以及由英国海外领地等政府缔结的条约。这些例外在庞森比规则中也早已存在。例如有关《欧洲议会选举法》中规定增加欧洲议会权力的条约、2008 年《欧盟(修正)法》中修正基础条约的条约,除非由议会的法律通过,否则不应予以批准。

  2010 年《宪政改革与治理法》下英国议会审查条约的基本程序

① :第一时间,指部长向议会报送条约副本之日后第一个工作日开始的21 个工作日的期间。

② :第二时间,指部长向议会声明条约应批准并附理由之日后第一个工作日开始的21 个工作日的期间。

  4.解释性备忘录。

  该法对解释性备忘录进行了简要规定。政府在向议会提交条约时,解释性备忘录应随条约附上。备忘录应说明拟批准条约条款的内容、政府拟批准的理由及其他应当说明的事项。随条约提交解释性备忘录的实践也始自1997年,所以新的成文法规定对政府来说并不陌生。在2012年新修订的指导文件中,FCO对解释性备忘录的规定进行了详细的说明。例如,对主要事项的描述应使议员能明显且充分地理解条约的本质而无须参考条约文本。如果条约是在欧盟内部协商或欧洲原子能共同体也是条约当事方之一,则有关部门应特别指出。如果条约涉及重大人权问题,则须将条约副本送至人权联合委员会(Joint Committee on Human Rights, JCHR)。又如,备忘录应说明对此条约主要负责的部长,并指出其他相关部长。备忘录应说明在英国执行条约的措施,包括条约批准前为实施条约而作出的任何立法详情。备忘录对条约主要事项有看法的各方或受条约条款影响的各方对条约的讨论结果应予概括,如海外领地、商业团体、特别利益团体。

  (作者单位:弋浩婕,浙江省社会科学院法学研究所;许昌,浙江工业大学法学院)

(责编:刘茸、张雨)
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