全国新获立法权城市首个地方性法规提请审议

　　“白娘子水漫金山寺”等传说可谓世人皆知,令人神往。江苏省十二届人大常委会第十九次会议今天对《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》进行分组审议。条例对镇江市金山、焦山、北固山等国务院批准的“三山风景名胜区”以及江苏省级南山风景名胜区的规划、保护、建设、利用和管理作出明确规定。

　　条例不仅首次将镇江市最核心、最宝贵的景区历史文化资源纳入法治化轨道保护、利用和管理,为国内大多数尚未获得地方立法保护的各级风景名胜区提供了最新“样板”,还成为自今年3月立法法修改后全国首批获得地方立法权城市首个递交省级人大常委会审议的地方性法规,载入地方立法史册。

　　城市核心文化资源立法保护迫在眉睫

　　镇江是一座底蕴深厚、人文荟萃的历史文化名城。除了《白蛇传》的动人传说外,这里还曾经诞生了《文心雕龙》《梦溪笔谈》等名著。而古代诗人留下的著名诗篇,包括唐代诗人王昌龄的“洛阳亲友如相问,一片冰心在玉壶”,宋代诗人王安石的“春风又绿江南岸,明月何时照我还”,宋代词人辛弃疾的“何处望神州,满眼风光北固楼”,清代诗人龚自珍的“我劝天公重抖擞,不拘一格降人才”等,给镇江城市文化留下了厚重的烙印。

　　随着镇江城市建设规模不断扩张和发展,“三山”和南山风景名胜区与城区形成了“城在山中,山在城中”的独特风貌,但由于缺乏立法支撑,近年来景区文物资源遭破坏、景区设施被毁坏、违章搭建、违规开发的情况时有发生,景区驻留单位、居民与景区生态保护的矛盾日益突出,单纯依靠现有城乡规划法、环境保护法、森林法、风景名胜区条例等法律法规以及地方规范性文件和景区自行制定的管理制度,已难以照顾到景区文物和文化设施保护的方方面面,有关法治化保护的呼声不断。

　　立法法修改后对地方立法权的“扩容”,给类似问题的解决带来了历史机遇。7月31日,经过江苏省十二届人大常委会第十七次会议决定,镇江市成为首批立法法修改后获得地方立法权的城市,市人大及其常委会可以开始制定地方性法规,市人民政府可以开始制定规章,包括“三山”保护在内的镇江城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护真正迎来了转折点。

　　地方人大机构建设立法调研齐头并进

　　从首批获得地方立法权到正式递交江苏省人大常委会审议,《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》仅用了不到5个月时间。镇江市人大常委会法工委主任张蕾说,能如此迅速地制定镇江首部地方性法规,得益于“立法准备和争取授权”双管齐下。

　　立法法修改后,镇江市在人大机构建设和立法调研方面马不停蹄、齐头并进。4月,镇江市委书记夏锦文调研人大工作后要求“立法准备和争取授权”同步,全力实现“力争年内制定首部地方性法规”的目标。

　　当月,镇江市就在江苏省内首个正式提出设立“市人大法制委、市人大常委会法工委”机构编制申请,并获得批复,成为江苏首个由市人大常委会决定设立法工委的地市。

　　6月初,镇江市人大常委会启动了立法调研工作,在不到20天时间内,先后向“一府两院”、党委各部门、市政协办、全市党代表、全市各级人大代表和政协委员等发放600多份立法项目征集函,并通过镇江人大网、《镇江日报》发布公告,向社会公开征集立法项目建议。此外,镇江市人大常委会还召开了17场立法专题座谈会,尽可能全方位、多渠道征求意见。经过梳理,共形成24件立法项目建议,为制定首部地方性法规提供了大量一手资料。7月上旬,将首部法规锁定在金山焦山北固山南山风景名胜区保护方面。

　　镇江市人大常委会党组副书记、副主任、市人大法制委员会主任委员陈苏介绍,“开门立法、民主立法”是镇江市人大常委会制定首部法规的指导思想,公正、公平、公开原则贯穿到了立法全过程。

　　其间,镇江市先后4次召开立法专家咨询论证会,6次召开由市发改委、财政局、住建局、规划局、旅发委、三山南山风景区管委会等28个相关单位和部门以及“两代表一委员”参加的座谈会,在起草、论证、协调、审议等各个环节,广泛听取各方意见和建议。镇江市人大常委会还和镇江第一门户金山网合作征集民意,累计有15万人次参与,梳理形成市民意见和建议1200余条。市人大常委会主任会议成员带队赴基层立法联系点调研10余次,积极向基层征集立法建议。8月底,正式形成条例草拟稿。10月30日,条例获镇江市七届人大常委会第二十九次会议审议通过,60多天时间里,先后9次对条例进行修改。

　　镇江市人大常委会党组书记、常务副主任张庆生介绍,为了确保镇江地方性法规能够立得住、行得通、真管用,市人大常委会先后制定了包括镇江市人大常委会法制工作委员会工作职责、立法专家咨询组工作规范、立项论证办法、关于制定地方性法规的技术规则、镇江市人大常委会立法听证组织办法、民主立法工作规定、立法后评估办法等15项制度,明确了有关立法工作主体的职责,规范立法工作流程,确保各项立法工作都严格运行在规范化制度化的轨道上,为地方立法权的正确有效行使提供了制度保障。

　　引入生态补偿机制全面禁止捕猎捕捞

　　《法制日报》记者在镇江市人大常委会向江苏省人大常委会所作的条例说明上看到,条例明确市人民政府设立的三山南山风景区管理机构负责风景区的保护、利用和统一管理工作,明确应当建立协调机制,对景区规划、保护、建设、利用和管理过程中需要协商解决的事项进行协调,并明确了景区管理机构在景区规划、建设等方面的管理职责。同时明确了依据景区规划,制定工矿企业、村庄搬迁改造实施计划,并将对保护景区资源而受到限制开发的地区由市人民政府给予补偿。

　　条例还首次明确了风景区“视线走廊”等空间保护的问题,明确在风景区和外围保护地带内,不得建设破坏视线走廊和景观、污染环境、妨碍游览的建筑物、构筑物及其他设施,同时明确了建筑物、构筑物和其他设施的布局、高度、体量、造型、色彩等应当与周围景观和环境相协调,并将“高度”作为审核要求。

　　条例还较好结合了新环保法的要求,引入了生态补偿机制,并对湿地、森林及水资源保护作出专门规定,要求环境保护部门监测金山湖、回龙水库、珍珠湖、运粮河及相关水体水质,定期发布监测情况。此外,还全面禁止景区内的开山采石、开矿开荒、毁林取土、修坟立碑等破坏景区活动,全面禁止修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施,全面禁止捕猎野生动物、擅自捕捞水生动植物以及区域内携犬、垂钓、游泳等行为。对新增摩崖石刻、碑碣、雕塑等、设置户外广告、开展游乐、演出、会展等活动则需要经过三山南山风景区管理机构审核后,依照有关法律、法规的规定办理审批手续。

　　张庆生表示,回看这部条例出台的前后,在时间紧迫、任务繁重的情况下,如期实现了各项立法目标,既锻炼了地方立法机关队伍,也让镇江市人大常委会今后开展立法工作显得从容且有底气。(记者 丁国锋 陈杰)