安徽省人大主导立法 牵头起草法规案占年度审议“半壁江山”

　　制图／李晓军

　　□　本报记者　　范天娇

　　《法制日报》记者近日从安徽省人大常委会获悉,2015年立法计划确定的任务已基本完成。值得关注的是,2015年提请审议的18件法规草案中,由安徽省人大专门委员会或常委会工作委员会牵头起草的有9件,占到总数的一半。

　　把握法规起草主导对本届人大及其常委会来说已是常态,每年牵头起草的法规草案已占到“半壁江山”。然而,这只是人大主导立法的一个环节,从立法项目确定到法规案起草审议,直至最后表决通过“回头看”,环环都在人大主导下紧扣起来。

　　“要紧紧抓住提高立法质量这个关键,健全人大主导立法的体制机制,科学选定立法项目,对一些综合性强、涉及面广的法规主动牵头组织起草,更好地协调各方面利益关系,从而打破过去长期依靠部门起草法规的格局,推进立法精细化,提高全省人大立法水平。”安徽省人大常委会党组副书记、副主任臧世凯说。

　　源头严把立法项目“确定关”

　　把好立法项目“确定关”直接关系到地方立法的质量和方向,而立项的来源渠道是否全面,则直接涉及社会各相关主体的利益。安徽省人大及其常委会主动拓宽项目来源,注重发挥人大代表的作用。自2010年起,安徽省人大代表每年在人大会议上提出的立法议案,全部列入当年立法调研论证项目。经调研,有的直接进入审议类项目,及时回应人大代表关切和群众期盼。

　　2015年3月1日起施行的《安徽省大气污染防治条例》就是临时“插队”的立法项目。在2014年的安徽省人大会议上,有14个代表团、516名代表提出86件防治大气污染的相关议案和建议,对同一问题反映如此集中是没有过的。安徽省人大常委会打破常规,提前启动,将条例列为全年立法工作的重点任务。该条例于2015年1月31日经安徽省十二届人大四次会议通过,系安徽省人民代表大会8年来首次行使立法权。

　　在2015年的安徽省人大会议上,代表提出的立法议案,常委会已经审议通过9件,正在审议7件,占议案总数的46%。

　　安徽省人大常委会还敞开“大门”,向各有关单位书面征求立法建议项目,面向社会公开征求各界立法建议。

　　“由于人手不足、重视不够等因素,以往立法是‘等米下锅’,政府部门提什么立什么,来什么审什么,不来还审不了。但现在通过立法规划和立法计划统筹安排,我们是‘点菜上桌’,我们点什么就上什么,从源头上发挥了主导作用。”安徽省人大常委会法工委主任吴斌说。

　　建立多元化调研起草机制

　　“有独立生活能力的成年子女或者其他亲属要求老年人经济资助的,老年人有权拒绝。”2015年12月15日,提请安徽省十二届人大常委会第二十五次会议审议的《安徽省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法(修订草案修改稿)》赋予老年人对“啃老”行为的拒绝权,备受社会关注。

　　这是安徽省人大专门委员会或常委会工作委员会2015年牵头起草的9部法规案之一,牵头单位是省人大内司委。内司委副主任委员张荣国介绍,内司委召开了8次协调会,与省人大常委会法工委、省民政厅、省老龄办、省政府法制办等有关部门就修订工作达成共识,成立了起草小组,并会同部分省直部门、16个设区的市和两个省管县人大常委会内司工委开展调研,形成两份调研报告,通过22家成员单位网站公开征求意见。根据多方意见,起草小组先后对修订草案征求意见稿进行了8次修改,增加了很多新内容,切实解决诸多新问题。

　　从修订起草过程中不难看出,多元化调研起草机制已成为发挥立法主导作用的重要抓手。安徽省人大城建环资委立法顾问华国庆告诉记者,过去是政府行政部门主导立法,虽然其对部门情况最为熟悉,但一些部门借机扩张权力、减轻责任,导致部门立法利益化和部门利益合法化,极大地限制了立法科学性、合理性。

　　为了改变单一部门起草情况,在对综合性强、涉及面广、关注度高的法规案起草时,安徽省人大相关委员会和常委会工作机构牵头成立联合起草小组,由人大相关委员会、法工委、政府法制办、主管部门、相关部门组成“固定班底”,根据情况需要,还“特邀”提出议案的人大代表和专家学者、行政相对人,共同参与地方立法调研起草,并加强立法组织协调,召开立法协商会和专题研讨会,尤其是对分歧较大的重点难点问题进行“主控”,有效防止部门利益和地方保护。

　　两条“一律”把握审议主导

　　凡是常委会组成人员提出的审议意见,可改可不改的,一律要求改；相关委员会提出的审查意见,可改可不改的,也一律要改。这是安徽省人大把握立法审议主导权的两条“硬杠杠”。

　　吴斌说,草案“出炉”后,相关委员会首先对法规草案进行审查,就草案合法性、可行性、存在问题和修改建议、是否列入常委会议程提出意见。吸收委员会意见后,法规草案提请常委会审议,进入正式审议阶段。

　　虽然人大牵头起草法规案的数量不断“攀升”,但不可忽视的是,仍有一半的法规案起草单位是政府行政部门。为防止立法部门既当“运动员”又当“裁判员”,立法审议“把关”作用凸显,尤其是对政府部门管理职责、执法权限模糊或交叉的,必须依照法律规定或是通过政府界定清晰,而不是一揽子给一个部门或是有关部门,不然会引起部门“打架”和职权不分。

　　“人大主导立法贯穿于立法的全过程,不仅在立项、起草、审议过程中持续发挥作用,地方性法规审议通过后,也会继续组织执法检查、立法后评估,对法规提出修改完善意见。”吴斌强调,只有良法才能善治,发挥人大立法主导权有利于提高法的内容合规律性、价值合目的性、形式合科学性以及立法程序合针对性、时机合实效性,既划分政府部门立法谋利和政府管理需要之间的界限,也平衡扩权与控权之间的关系,发挥立法的引领推动作用。