野生动物保护法施行26 年后迎来“大修”

　　近日，“河南大学生掏鸟窝获刑10年半”一事引发网络热议。事件之初，网民纷纷吐槽量刑过重。后经过媒体深入报道，该学生掏的鸟是国家二级保护动物燕隼，为了保护濒危野生动物，量刑10年半并不为过。

　　一个“掏鸟窝”案件引发如此大的关注：一方面是一些地区捕猎、贩卖和食用野生动物由来已久，造成人们误认为这些是正常的，而不是违法行为。另一方面说明很多人不知道野生动物也有法律保护，不了解对违法行为的处罚依据和量刑标准。

　　在社会各界热议野生动物保护尚有余温之时，2015年12月21日上午，全国人大环境与资源保护委员会副主任委员王鸿举在十二届全国人大常委会第十八次会议第一次全体会议上，作了关于野生动物保护法修订草案的说明。该法施行26年后首次大修。按照保护优先、突出重点、分类管理、强化责任的原则，草案由现行法律的四十二条增加到六十条。

　　适应现实需要，法律草案大幅扩容

　　野生动物保护法自1989年3月1日实施以来，我国已基本形成野生动物的野外保护、拯救繁育、执法监管和科技支撑体系。国家重点保护陆生野生动物种群数量总体保持稳定；大熊猫、朱鹮、藏羚羊、扬子鳄等重点保护物种基本摆脱濒危状态；栖息地保护范围逐年扩大，到2014年年底，已经建立2729个自然保护区，保护了85%左右的野生动物种群。同时，为适应科学研究、科普教育、中医药等社会需求，野生动物人工繁育产业逐步规范化、规模化。

　　“但总体上看，我国野生动物保护形势依然十分严峻。”王鸿举说，违法捕猎、杀害、买卖野生动物仍在很多地方不同程度地存在，滥食滥用野生动物的陋习在一些地区还相当盛行，野生动物及其制品走私和非法贸易的问题在边境地区时有发生。野生动物栖息地被侵占破坏情况比较严重，成为野生动物种群减少的直接原因。长江等重要水域生态系统受到严重破坏，导致白鳍豚功能性灭绝，江豚、中华鲟等重点保护物种极度濒危。

　　在这种形势下，现行野生动物保护法已经不能完全适应需要，亟待围绕突出问题加以修改。如，针对违法经营利用野生动物缺乏明确监管措施和有效处罚规定等问题，草案规定利用、食用野生动物及其制品应当遵守法律法规，符合公序良俗；增加了对出售、收购、利用、运输非国家重点保护野生动物的管理及处罚规定；对违法经营利用、食用及走私国家重点保护野生动物及其制品，依照刑法有关规定追究刑事责任。

　　针对现行法律中栖息地保护有关条款过于原则，野生动物保护和栖息地保护缺乏衔接，国家重点保护的野生动物名录长期得不到调整等问题，草案增加了保护野生动物栖息地、有重要生态价值的野生动物、发布野生动物重要栖息地名录、防止规划和建设项目破坏野生动物栖息地的内容；细化了对野生动物及其栖息地的调查、监测和评估制度；明确对国家重点保护的野生动物名录定期评估、调整和公布。

　　针对野生动物保护中央和地方事权与责任划分不清、扶持政策规定不完善的问题，草案规定各级人民政府应当加强对野生动物及其栖息地的保护，制定规划和措施，并将野生动物保护经费纳入预算；对因保护野生动物造成的损害，规定由当地人民政府给予补偿或者实行相关政策性保险制度，中央财政予以相应补助，明确了中央政府相应的财政支出责任。

　　针对部分违法行为责任追究不明确、处罚力度太小的问题，草案增加了禁止性规定及相应的法律责任，具体规定了罚款额度，增加并细化了有关政府责任的条款内容，加重了执法人员责任。此外，减少了一项行政审批，将四项行政审批下放至省级野生动物保护主管部门。对野生动物疫源疫病监测、外来物种入侵、遗传资源保护等未在现行法律中作出规定的新问题增加了相关内容。

　　加大因保护野生动物造成财产损失的经济补偿

　　“草案明确对因保护国家或者地方重点保护野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，要给予补偿或者实行相关政策性保险制度。这个规定非常好，但还差了一层意思，国家应对公民不惜遭受财产损失保护野生动物的行为，予以鼓励和表彰。这有利于鼓励、动员更多的人去保护野生动物。”全国人大常委会委员李智勇说，在云南，一些大象会跑到农田破坏农作物，跑到居民家里破坏居民财产，甚至威胁到一些居民的生命安全，但当地居民自觉自发地保护野生动物，宁可财产遭受损失也不伤害野生动物，很令人感动。

　　全国人大常委会委员刘振来也持有相似的看法。他说，一些地区反映，因保护野生动物造成的经济财产损失，政府给予的补偿太少，不足以弥补实际产生的经济损失，一定程度上挫伤了广大群众保护野生动物的积极性。这次草案专门讲了补偿问题，但过于原则、操作性不强，法律实施过程中可能难以落实。

　　“保护野生动物很重要，但是受野生动物威胁的群众谁来保护？”全国人大常委会委员贺一诚建议在法律里加大国家健全补偿机制的责任，为主要保护地的人民购买农作物、牲畜、人身保险。目前，人员伤亡的赔偿是100%，牲畜是20%至80%，农作物是50%至70%。这是不应该的，最起码应该达到原价值赔偿，不应该打折。保护野生动物是国家行为，不是哪个省的行为。

　　保护与利用“度”成为焦点

　　在审议时，委员们讨论的一个焦点问题是如何把握野生动物保护和利用的关系。有些社会组织认为应当完全禁止野生动物的养殖和对野生动物及其制品的利用，包括动物的展演和传统的中药利用等。但是人工繁育企业则认为应当鼓励对野生动物制品的利用。政府部门和有些专家认为，管理和利用的关系要处理好，要利用，但也要严格管理。

　　“从调研情况看，科学合理的人工繁育和利用可以促进野生动物的保护，减少市场对野外种群的破坏。从国外经验看，许多发达国家、发展中国家都不同程度地在利用野生动物，效果也是好的。”全国人大常委会委员窦树华认为，在保护优先、加强管理的前提下，应允许依法、科学合理的利用。有些社会组织或个人反对野生动物及其制品的利用，是冲着中医药来的，甚至是想灭绝中医药。在保护和利用的关系上，特别是人工繁育的问题上，法律应明确规定允许科学合理利用野生动物制品，但同时要严格管理。

　　“像犀角，现在饲养犀牛，取它的角，就像剪指甲一样，完全可以既保护又利用。像正常病死、老死的虎，全国加在一起有数以千只，只能冷藏、冷冻，不许使用。这些正常死亡的老虎的虎骨，对治疗风湿、痹痛疗效非常好，应该允许这些死亡的虎作为药用。我们应该在不影响这些动物繁育、生存状况下，合理地使用和科学研究。”全国人大代表张伯礼说，野生动物合理利用应限定在药品上，保健品和食品不能使用动物，特别是珍稀动物，诸如虎骨、犀角，甚至熊胆粉都不应在保健品、化妆品、食品中使用。我反对打着科学研究的幌子来杀死动物，但是作为药品使用，可以由有关部门负责审批资质、准入，限量限用途等。现在“一刀切”的禁止使用是一个很大的损失，特别是对中医药。

　　对于一些委员和代表提出的把动物入药用或者其他用途，全国人大代表蔡素玉认为，如果是稀有和濒临绝种的动物，一定要有非常严格的审批，限制在正常死亡的情况下可以用，不能开其他的口子。“整个草案中，我没有看到有特殊的一章来对濒临绝种动物进行保护。比如药品制造，如果拿到批文就可以使用濒临绝种的动物，令人非常担忧。”

　　珍贵“野味”，可否吃者有罪？

　　中国人自古喜欢吃“野味”，比如蛇、山鸡、果子狸等各种野生动物。但经历了2003年的“非典”之后，很多人对食用“野味”的态度发生了转变，甚至彻底戒掉食用“野味”的爱好。但随着时间的流逝，现在“野味”进餐桌又开始多了起来。

　　“只要是好东西，中国人都想吃，所以是否能够明确，对国家重点保护的野生动物，尤其是珍稀和濒危的野生动物要严格食用、药用等。”全国人大代表李建保说，青海湖的湟鱼非常有名，不仅很多游客到青海湖旅游时点名要吃它，而且一些干部也会躲到偏僻的饭馆去吃它，好像吃了湟鱼就会有优越感，导致有段时间内湟鱼数量下降得非常快。当时任省委书记的赵乐际提出，谁吃了青海湖的湟鱼，谁就违纪、犯罪。之后，一系列条例出台，制定了“吃者有罪”的条款，对湟鱼的保护起到很大作用。对珍稀和濒危的野生动物来说，中国人的食用和医用对它们的危害很大，可否针对这一问题，加入“吃者有罪、吃者违纪”的条款。（于浩）