各国深海海底资源勘探开发立法情况

《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》于2016年2月26日，经十二届全国人大常委会第十九次会议第二次审议通过，将于2016年5月1日起施行。此前，于2015年10月经本届全国人大常委会第十七次会议进行过一审。这部法律在适用范围上，与我国其他法律不同。从法理上讲，不是以“属地”为主作出的规范，而是以“属人”为主作出的域外法律规范。即适用的范围不是传统的“中华人民共和国领域及管辖的其他海域”，而是对在这个传统法律适用范围以外的国际海底区域我国公民和法人的行为作出的规范，应当算作我国立法史上第一部域外法律。对于制定这部法律，常委会组成人员给予了充分地肯定。但除了少数专业人士外，社会上的大多数人，却对这部法律较为陌生。在全国人大常委会网上征求社会对这部法律草案的意见过程中，仅收到了80多份意见。为了保证这部法律的有效实施，使社会上对这部法律有更深入的了解，本文就各国根据《联合国海洋法公约》的基本要求对深海海底资源勘探开发立法的情况作一概要介绍。

一、各国立法背景及有关情况

在130多年前的1872-1876年，英国“挑战者”号海洋科考船在考察期间，第一次在太平洋海底发现了锰结核。但直到20世纪60年代，因为全球原材料价格上升到前所未有的高度，人们才开始重视深海海底资源。美国于20世纪70年代初，率先派出考察队赴太平洋寻找这些资源，并于1980年制定了法律。随后，法国、日本、英国、苏联等发达国家纷纷制定相关的本国法律，欲争夺国际海底区域资源，掀起蓝色“圈地运动”。由此引起了发展中国家的强烈反对。在广大发展中国家和一部分发达国家的共同努力下，联合国于1982年通过《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），其中第十一部分专门就这个区域的资源勘探开发问题作出了明确的规定，建立了区域国际法律制度。《公约》明确了缔约国对本国公民、法人在深海海底区域资源勘探开发行为的担保义务。这一担保义务充分体现为缔约国对其本国公民、法人的深海海底勘探、开发行为的有效管控责任。《公约》还特别强调“国际海底区域其资源为人类的共同继承遗产”，任何国家、组织和个人不得据为私有，由根据《公约》成立的国际海底管理局代为管理。同时《公约》还设立了国际海洋法庭，负责解决区域资源勘探开发过程中的纠纷，其下的海底争端分庭，是一个独立司法机构，专属履行解释《公约》第十一部分和相关附件及规章的义务。2010年5月6日，海底分庭就执行《公约》第十一部分以及1994年《关于执行1982年12月10日〈公约〉第十一部分的协定》发表了咨询意见。这样，加上管理局规章，有关规范深海海底区域资源勘探开发活动的国际规则主要包括三个部分，即《公约》（第十一部分及附件）、海底管理局规章和海洋法庭的咨询意见，均需要缔约国予以遵守。

《公约》于1994年正式生效，从制定到生效，期间又有一些海洋大国和一部分小岛国纷纷制定或者修改本国的深海海底相关法律，通过立法构建法律制度，履行国家担保义务，落实有效管控责任。迄今为止，已经有15个国家制定了相关法律，分别是：美国1980年）《深海海底硬矿物资源法》、法国（1980年）《海底资源勘探和开发法》、英国（1981年）《深海采矿法（临时条款）》、日本（1982年）《深海海底采矿暂行措施》、前苏联（1982年）《苏联关于调整苏联企业勘探和开发矿物资源的暂行措施的法令》、澳大利亚（1994年）《联邦离岸资源法》、俄罗斯（1995年）《联邦大陆架法》1998年《联邦专属经济区法》、捷克（2000年）《国家管辖外海洋矿产资源勘察、勘探和开发法》、库克群岛（2009年）《海底矿产资源法》、德国（2010年）《海底开采法》、斐济（2013年）《国际海底资源管理法》、英国（2014年）《深海采矿法》、汤加（2014年）《海底矿产资源法》、比利时（2014）《深海海底区域资源调查勘探和开发法》、新加坡（2015）《深海海底开采法》。此外，韩国、印度等国家也正在抓紧制定本国的相关法律，近期将由议会通过。新西兰于1964年制定大陆架法，涉及了对深海海底区域资源勘探开发活动的规范。在上述这些国家的立法中，英国于1981年制定了《深海采矿法（临时条款）》，《公约》生效后，根据《公约》进行了修改，名称改为《深海采矿法》。

二、各国立法关注的主要问题

各国在深海海底资源勘探开发立法问题上，除了共同关注《公约》的要求以及本国的承诺，在具体内容上各国也还有所不同，主要表现在法律的适用范围和执法机构的选择，勘探、开发主体的基本权利义务，以及履行管控责任的有关措施和主要制度设置上有所不同。

（一）关于法律适用范围和执法机构

1.有关法律的适用范围。英、日、苏三国重点规范勘探、开发活动；美、俄、斐济、奥地利等国规范勘探、开发和科研活动；德、捷克、法、库克群岛等国则规范勘察、勘探和开发活动。

2.有关机构设置，斐济设国际海底局，库克群岛设海底资源管理局；有的国家成立专门机构，如德国设国家采矿、能源和地理办公室，捷克设产业和贸易部，英国设国务大臣，美国设国际海洋和大气管理局，日本设经济贸易产业部，法国由国务院管理，西兰设能源部、俄联邦设地质和深层土地利用管理局、澳大利亚采用联合机关和指派机关形式。

（二）关于从事深海活动主体的权利和义务

首先，就权利方面来说，有的通过许可证授予权利，有的利用开采许可证确认矿产资源所有权，有的明确申请后续许可的权利等。其次，就义务方面来说，各国的情况有所不同，归纳起来，主要包括如下内容：有的国家明确了深海活动主体的安全保障义务，有的明确了提供信息、保险、资金的义务，有的明确了环境保护、消除损害影响的义务，也有的明确了技术培训义务，有的明确了紧急事件报告义务，还有的明确了深海活动主体不得妨碍其他用海合法活动的义务，等等。

（三）关于法律采用的一些主要措施

首先，环境保护措施是各国普遍采用的，也是《公约》对各缔约国的特别要求。对此，美国、俄罗斯采用环境影响评价、环境预防的措施；库克群岛采用环境保证金、环境应急计划等手段；俄罗斯采用环境监测和环保一般义务，法国和英国、捷克斯洛伐克也采用环保一般义务。第二，关于规划问题，俄罗斯和斐济的法律中，明确了深海海底资源勘探开发的战略规划。第三，有关从事深海活动主体资格，斐济明确了对国籍、年龄、专业技能和资金能力的要求；日本还作出了对犯罪记录的要求，明确了在刑罚结束两年内不得申请勘探开发活动。第四，有关深海活动管理方式，一些国家采用资质审核，如捷克斯洛伐克，澳大利亚和库克群岛采用单一许可，美国、新西兰则许可与执照并用，斐济采用担保与合同并用的措施。

（四）各国法律落实管控责任的主要制度

各缔约国在如何落实《公约》规定的管控责任上，一般采用许可的方式，除了个别小岛国直接采用担保的形式外，其他国家大都采用许可制度。但各国许可制度的具体内容也还有所不同。

1.关于许可类型。德国、库克群岛采用探矿登记；美国、日本、英国、德国采用勘探、开发许可；库克群岛还采用租赁许可的方式等。

2.关于许可批准条件。德国明确规定要与国际海底管理局签订合同。在申请人条件上，日本提出了国籍、犯罪记录、许可被撤销未满两年的要求；德国提出了诚实可靠的要求；库克群岛提出了技术资格的要求。日本和库克群岛还对勘探开发的区域、面积作出了要求；库克群岛对开采的矿种提出要求；德国、库克群岛、美国、日本对资金条件做出了规定；斐济、德国、库克群岛、美国、日本对作业方案、开发计划提出了要求；德国还特别将环保措施作为许可条件之一作出规定，美国也作出了环境保护效果检测的规定；美国还将反托拉斯审查作为许可条件之一。库克群岛将工作人员的招募、培训以及采购本地商品和服务的详细计划也作为许可条件等。

3.关于许可内容。各国的许可内容总体包括如下方面：一是许可期限（美国）；二是环境保护措施（美国、库克群岛）；三是环境损害修复（库克群岛）；四是有关有关勤勉要求包括合理投资、适用花费较少的技术、商业开采的持续性等（美国）；五是关于自然资源保护包括对未开采矿产资源部分的保护、废弃物加工方法、废弃物价值和废弃物潜在用途、勘探或商业开采活动对环境的影响、经济及资源数据和国家对矿产资源的需要等（美国）；六是与其他国家关系，如不干扰他国合法利用公海（美国）；七是海上生命和财产安全保护（美国、英国）；八是呈报信息（英国）；九是损害保险金、抵押品（斐济、库克群岛）等。

4.关于许可的撤销与变更。各国对如下行为作出了撤销与变更许可的规定：一是未遵守合同条款（英国）；二是未在指定区域进行活动（日本）；三是未经许可变更活动区域、位置、面积（日本）；四是获得许可后6个月未开始或未经申请连续6个月停工（日本、法国）；五是随意变更作业方案（日本）；六是严重违法安全卫生和治安条例、危害海洋动物植物（法国、英国）；七是两年以上未缴纳税款（法国）；八是未经批准转让许可证（法国）等。

（本文作者为全国人大环境与资源保护委员会法案室主任）