评论：野生动物保护法修订草案仍需完善

　　2015年12月26日，第十二届全国人大常委会第十八次会议对《中华人民共和国野生动物保护法(修订草案)》(下称“修订草案”)进行审议。从当前公开征集意见的修订草案内容来看，笔者认为有以下几个关键问题亟待解决。

　　第一，该草案的立法逻辑需进一步明晰。当前公众和媒体关于野生动物的保护与利用之争十分激烈。许多动物保护组织担心修订草案在某种程度上默认甚至“变相鼓励”野生动物的商业使用，因此呼吁限制将野生动物作为药品、保健品和食品进行使用。一些动物保护组织人士甚至认为应该完全禁止野生动物的商业使用。野生动物保护与利用之争的背后，体现了大家对于野生动物保护立法目的的认识不同，也关系到野生动物保护法的基调和其作为一部法律立法的成功与否。

　　笔者认为，修订草案应该避免两个极端，既不能一味强调保护，也不能完全摒弃科学合理可持续的利用，应以一种理性的态度来实现“保护”和“利用”之间的平衡。毋庸置疑，“保护”应该是前提，只能在“保护”的大前提下进行适度、合理地“利用”。然而，目前的修订草案没有厘清“保护”与“利用”之间的内在逻辑关系，未把两者有机统一起来，没有把“利用”放在“保护”的大前提下来规范，从而使得“利用”的色彩太浓，“保护”这一立法目的被弱化。

　　鉴于此，建议在修订草案中淡化“利用”野生动物资源的含义，更加突出“保护”的色彩。考虑到我国社会传统上有利用野生动物资源的实际，也涉及一定的经济利益问题，可能短期内无法完全不用“利用”这一字眼，建议把修订草案第1条立法目的中“规范野生动物资源利用”改为“防止对野生动物资源的过度、不合理、不科学利用”。这样，更能突出该法对于野生动物资源的保护。

　　第二，建议有关部门进一步加强对野生动物及其制品利用的监管。修订草案第27条规定：“利用野生动物及其制品，应当遵守法律法规和有关规定，符合公序良俗。”“野生动物及其制品作为中医药药品、保健品、食品经营和利用的，应当遵守国家有关中医药药品、保健品、食品方面的法律法规和有关规定。”该条后一款规定过于宽松、口子开得太大，容易使一些不法商贩钻空子而过量利用野生动物资源，进而影响整个生态平衡。建议对野生动物的利用，要有度和量的严格规定。对所有从事野生动物及其制品资源利用的个人和组织，均需要进行严格管理，可以考虑规定，只有获得专门许可证的个人或组织，才可以从事野生动物的商业利用活动。有关部门需要对这些个人、组织进行定期审查，如有违法行为，及时取缔许可证。

　　具体来说，可以根据某种野生动物的自然数量分布和生长习性，在充分尊重自然生长规律的基础上，计算出每年可以利用的该种野生动物的总量。基于这样的总量控制，给予各地相关部门该地区本年度对这种野生动物可以商业利用的总量配额，各地区再根据本地区的情况分配给已取得专门许可证的个人或组织该年度可以利用的野生动物数量的配额。具体运作模式可以参照碳排放权交易的总量控制模式，由政府相关部门加强对野生动物利用的管理和监控，最大限度地保护野生动物资源，防止国家重点保护野生动物被非法利用，防止出现过量利用野生动物资源和采用非人道手段开发、利用野生动物资源。需要注意的是，在推行行政监管和总量控制的同时，还应鼓励对具有商业用途的野生动物的人工驯养。这也是国际上通行的做法，以减少人类商业利用对野生动物资源的损害，尽可能地维护生态资源的平衡。

　　第三，建议对一些关键概念作出清晰、科学的界定，避免产生歧义，确保该法修改通过后顺利实施。比如，修订草案没有对“野生动物”和“野生动物资源”，“野生的动物”和“有野生能力的圈养动物”等相似概念进行明确辨析，致使许多非专业和专业人士对于修订草案为何将“非野生的圈养动物”也列为保护范围难以理解，以致引起不必要的立法阻力。另外，修订草案对于“野生动物”这一关键概念的内涵和范围也需要重新定义。

　　具体来说，修订草案第2条规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的野生动物和有重要生态、科学、社会价值的野生动物。”根据该定义，不是“濒危”、非“珍贵”和不具有“重要生态、科学和社会价值”的野生动物就不属于该法定义的“野生动物”的范围。这样的定义过于强调野生动物的“功用价值”，过于强调“人类中心主义”，体现了“利用”而非“保护”的出发点，不利于真正保护野生动物。建议将野生动物的范围扩大为“生存于自然状态下，没有被人工驯养的动物物种，包括非人工饲养的各种哺乳动物、鸟类、爬行类、两栖类、鱼类、软体类及其他动物”。当前，世界上主要国家对野生动物的定义都采取较为宽泛的定义，如果我国也采取较为宽泛的定义，可以尽最大可能地保护野生物种，既与国际接轨，也较好地体现我国在野生动物保护方面取得的进步。

　　第四，立法结构还不完整，建议增加保护濒危动物的专门章节。鉴于我国保护濒危野生动物的紧迫性和重要性，建议在修订草案中专门设置一章来规定如何保护濒危野生动物。虽然修订草案中一些条款已经涉及对濒危野生动物的保护，但这些条款过于分散，不能有力、集中地体现对濒危野生动物的保护。事实上，不少国家有专门的濒危物种法。比如，美国的濒危物种法详细列举了立法宗旨，各州在保护和管理濒危物种方面的权限，国内与国际合作，《濒危野生动植物种国际贸易公约》的履行、禁则、罚则和濒危植物等内容，值得我国借鉴。需要指出的是，鉴于我国已于1980年加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》(1981年对我国生效)，如果在修订草案中有专门一章规定濒危野生动物的保护，有利于提高我国在该领域的国际话语权和国际形象。当然，这也要求修订草案在设立专章时，要充分考虑与国际公约衔接，把公约的相关规定体现在这一章的内容中。