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专家:长江立法到了历史最好机遇期

2016年05月10日09:01    来源:法制日报     手机看新闻

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  20年前,吕忠梅带着团队,从巴山蜀水,越荆楚大地,到江南水乡,长江流域是她的调研路线。那时,吕忠梅还在中南政法学院(现中南财经政法大学)任职,长江生态保护立法,是她的调研课题。

  今年3月,北京,全国两会。吕忠梅被媒体包围,反复被问及的话题,多和长江有关。“长江最迫切需要解决的是什么?”“长江急需一部法律。”吕忠梅斩钉截铁。

  作为第十届、十一届、十二届全国人大代表,全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅曾在全国两会上,3次呼吁制定长江法。在她看来,长江立法目前到了历史最好机遇期,“不要错失”。

  风向之变

  “我住长江头,君住长江尾。日日思君不见君,共饮长江水。”长江拥有悠久的历史文化,是中华民族的母亲河,也是中华民族生存发展的重要支撑。

  6300多公里的巨龙,浩浩荡荡,绵延九曲,卧在我国版图。长江流域覆盖19个省区市,惠及6亿人口,经济总量占全国45%,是我国横贯东西的黄金水道,也是承接“一带一路”的纽带。

  然而,随着人口增长、城镇化进程加速,长江生态系统不堪重负,局部水质、水生态环境有恶化趋势,水污染与水土流失已威胁到流域生态安全。发展与保护,孰轻孰重,如何把握,成为我国面临的一道难题。

  今年1月,中共中央总书记习近平在重庆召开推动长江经济带发展座谈会,为长江经济带建设定了调——

  “当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。”

  “推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑,走生态优先、绿色发展之路。”

  “把长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带。”

  3月,中共中央政治局召开会议审议通过《长江经济带发展规划纲要》,明确将生态环境保护摆在压倒性的战略地位,以期改变长期以来生态建设与经济社会发展“两张皮”的问题。

  “这样的基调确立后,我们将研究成果转化为立法实践的底气更足了。”吕忠梅说。

  随后,她话音一转:“在长江流域,经济社会发展对生态资源的依赖度极高,在如此广阔复杂的流域实现绿色发展面临巨大的挑战。”

  “要以法律形式确立长江流域生态优先、绿色发展的战略定位。”吕忠梅呼吁,尽快制定长江法,在长江流域落实最严格的生态文明法律制度体系建设,为长江经济带绿色发展提供顶层设计。

  多龙治水

  2003年,吕忠梅第一次当选全国人大代表。“那年,我和时任长江水利委员会主任蔡其华等30名代表共同提出制定长江法的议案。”

  “我们环境法研究所,接受长江水资源保护局的委托,进行了大量的调研活动。”吕忠梅回忆:“当时,我们就希望能够为长江流域开发利用确立一些规则,以免对长江生态环境造成毁灭性破坏,如果长江生态被破坏了,长江经济带何以依存!”

  这些年来,吕忠梅与她的团队对长江立法的调研,从未中断,而团队也在实践中逐步优化。

  谈到团队特点,吕忠梅列出了四条:跨界团队,学界政界联合,他们与长江水利委员会(下称长江委)、水利厅长期合作;跨学科团队,团队里除了法学专家,还有经济学、管理学、社会学、环境科学等学科专家;跨校团队,成员来自多所高校、多家研究院所;跨地区团队,成员来自长江流域不同省份。

  他们在调研中发现,作为我国最大、最复杂的流域,长江流域面临诸多特殊问题:长江上游部分支流水能资源开发导致河道断流,对生态环境造成重大影响;中下游干流河道仍未实现系统治理,违法采砂、占用水域岸线等行为时有发生;河口地区泥沙淤积问题严重,咸潮入侵现象有所加剧,海水倒灌和滩涂利用速度加快;大量跨流域调水和控水工程的实施,流域内用水、流域与区域用水矛盾日益尖锐……

  更为突出的问题,则是体制机制的不畅。吕忠梅给出了四个字——多龙治水。

  长江里究竟有几条“龙”?吕忠梅坦言,拥有对长江流域开发利用管理权的部门有15个之多。长江流域涉及19个省区市,实际上也是19个省区市“分而治之”。中央各部门之间、中央与地方之间、地方与地方之间管理权条块分割、部门分割现象严重,很多管理措施或者互相矛盾,或者难以衔接。

  水利部设在武汉的流域机构,即长江委,是代表中央对长江流域实施综合管理的派出机构。每个省区市的地方政府,都有水利厅或水利局,管理所辖地区的水资源。

  长江委制定了经国务院批准的流域规划,地方政府制定了区域规划。根据法律规定,区域规划应服从和服务于流域规划,但在实践中,区域规划往往立足于满足本地经济利益用水和管水,一定程度上使流域规划变为“纸上谈兵”。

  “体制机制的不完善,是造成长江流域无序开发、环境污染和生态破坏现象的直接原因。”吕忠梅指出,中央各部门之间、中央与地方之间、地方与地方之间应建立什么样的体制机制,权责如何划分,决策机制如何运行,规划怎么协调等诸多问题,急切需要通过一部法律去理顺。

  时机成熟

  近年来,随着长江流域水资源和水污染问题的日益突出,社会各界关于制定长江法的呼声越来越高。

  谈到制定长江法的条件和时机,吕忠梅直言,“已是水到渠成”。

  上世纪90年代初开始,水利部及其长江委即着手开始长江法立法前期研究准备工作。

  2004年以来,长江委又陆续围绕长江法开展了大量的基础性专题研究。

  2006年,长江委正式向水利部提交了长江法立法建议。

  这些积累与成果,为长江法的制定提供了必要的前期准备。

  与此同时,域外的流域立法也提供了很好的借鉴。

  “一条流域一个制度”,这一古老法谚,揭示了流域问题和流域管理的特殊性。

  20世纪以来,为流域功能复杂、流域特殊问题较多的大江大河流域进行专门性立法,已经成为世界流域立法的普遍性规律。

  从美国的田纳西河,到澳大利亚的墨累达令河,再到欧洲的莱茵河、塞纳河等,这些流域均通过国内立法或者国际公约等方式,建立特别机构并赋予其流域治理的统筹权。

  “与这些河流相比,长江流域的功能更加复杂,流域特殊性问题更为突出。”吕忠梅介绍,目前我国现行的流域立法只有两个,即《长江河道采砂管理条例》和《太湖流域管理条例》,都是国务院法规。“目前来看,这两部法规在长江流域的实施,取得了不错的效果。尤其是《太湖流域管理条例》,建立了生态补偿机制、四个省的协调机制等,对于遏制太湖污染、改善太湖水质,发挥了积极作用。”

  “在借鉴域外以及我国国内流域立法成功经验的基础上,结合长江流域的实际,制定长江法完全切实可行。”吕忠梅说。

  综合立法

  近年来,长江流域旱涝灾害频发,水生态恶化、水污染和水土流失问题十分严峻。随着长江流域经济社会的迅猛发展,特别是国家“一带一路”战略和长江经济带建设的实施,长江流域的功能日趋复杂,经济、社会与环境等各种功能之间的竞争加剧,依附在这些功能上的多元利益冲突不断升级。

  “面对长江流域种种问题,迫切需要制定长江法加以应对。”吕忠梅说,通过法律,可以梳理与平衡长江流域经济和社会发展中的多种功能以及依附其上的多元利益关系,确定不同类型法律权利的优先位序,建立权利冲突的基本规则和具体制度,为协调长江流域普遍存在的流域功能冲突与多元利益冲突,提供系统的制度性方案。

  谈到长江法的定位,吕忠梅解释说,它是一个中观层次的综合性法律,不适用全国,不是为了某一省单独立法,不能突破国家法律的规定。它不仅仅适用于长江流域保护,更适用于长江流域开发利用保护的一体化推进。

  那么,为何不进行专门的长江水资源保护立法,而是需要一部综合法?

  吕忠梅说,仅仅做水资源保护,一方面立法规格很难提升,另一方面如果只谈保护,不与开发问题结合,恐怕也很难达到保护的目的。

  长江流域以水为纽带,连接上下游、左右岸、干支流,形成经济社会大系统,涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、环境等多个方面,是一个整体。

  因此,长江法应系统解决与生态文明建设、长江经济带建设关系最密切的防洪减灾、河道综合治理、水资源可持续利用、水生态环境保护与修复、流域综合管理等问题。

  “相对于水法、水污染防治法,长江法的基本定位是特别法。”吕忠梅说,长江拥有独特的生态系统,长江法是针对长江流域自身的水资源状况而制定的法律,需全面反映长江流域的特殊性,有针对性地解决长江流域水资源的具体问题。

  更重要的,长江法应该是一部流域法。长江流域涉及19个省区市和几十个行业部门,上、中、下游情况各异,地方和部门利益关系错综复杂,需要制定专门的法律来统一协调、统一治理。因此,制定长江法,必须跨区域、跨部门统筹考虑,特别是要将水资源、水环境、水生态统一治理。

  吕忠梅指出,当前,在“全国性水法规—流域性水法规—地方性水法规”三个层面的水法律制度中,流域层次立法最乏力、最薄弱,流域综合管理尚未从法律理念落实为法律制度。

  “这与全面落实依法治国方略,依法加强长江流域治理的时代要求极不适应。”吕忠梅说。

  因此,她建议,以制定长江法为契机,做实中观层面的流域立法,跳出水资源保护的局限和部门利益的藩篱,为真正实现流域综合管理,流域水资源一体化的开发、利用与保护提供坚实支撑。(记者  王斗斗)

(责编:刘茸、张雨)
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