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“谁来管长江”是立法最大难点

2016年05月10日09:02    来源:法制日报     手机看新闻

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  发展?保护?

  对这一“两难”问题,长江经济带建设面临太多的纠结。

  在今年全国两会期间,环保部部长陈吉宁就曾坦陈:“当前,长江流域开发和生态安全保护之间存在着非常尖锐的矛盾。”

  如何通过建立一套法律制度,使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益,使母亲河永葆生机活力?《法制日报》记者近日专访了全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅。

  记者:当前,长江开发保护存在诸多问题,其中最突出的问题是什么?

  吕忠梅:还是GDP竞赛的思维方式。每个区域都在想着怎么把长江最大限度用起来,想的都是上项目、划园区、拉投资。在他们的经济发展规划里面,“保护”往往就是一带而过的空话。在园区规划里,你也很难看到对保护和污染防治的实际投入,很难找到对长江保护的具体举措,生态保护的底线思维是缺失的。

  记者:现在,中央提出共抓大保护,不搞大开发,这一战略定位确立后,这种“重开发轻保护”的问题会否“刹车”?

  吕忠梅:应该会产生不小的影响。最近就有人跟我讲,说不知道怎么搞长江经济带建设了。他们认为,上项目、投资金、创产值,就是长江大开发的标志。国家突然提出长江大保护,他们不知该怎么做了。现在,很多人都还认为,长江保护是限制、制约经济发展的。

  记者:制定长江法可以协调处理好开发与保护的关系?

  吕忠梅:对,可以通过法律划定几条底线。要有生态底线、行为底线,在经济发展和环境保护发生冲突时确定谁优先的顺序。现在因为缺少底线,只有投资冲动没有保护愿望,一旦全部放开,结果只会是无序开发,最后就是生态破坏不可挽回。现在立法就是要在还没有最大规模开发前,把原则定下来,把底线划定,把超越底线要承担的后果讲明白。

  除此之外,还要通过法律为长江开发保护建立一个核心的管理体制。谁来保护长江、谁对保护长江负有职责,由法律作出明确。现在的情况是,谁都有职责,谁都有权力,但职责重叠、交叉、空白,权力如何行使没有程序,谁都说自己是依法行政,实际上是“依法打架”“依法推诿”,保护的权力分散和碎片化现象十分严重。

  记者:谁来保护管理长江,现有的立法解决不了?

  吕忠梅:现有的立法不足以为长江来设定这些内容。有一些普遍设定的规则,在面对长江流域大开发热潮时,失之于宽,失之于松,失之于无。

  记者:对于长江流域管理的问题,长江委不能协调解决吗?

  吕忠梅:不能。从历史上来看,长江委是上个世纪50年代,作为水利部负责水利基础设施建设的派出机构,其仅仅是一个技术咨询机构,没有决策权、管理权。到80年代以后,尤其是1988年长江流域水灾后,防洪法赋予了它在防洪方面的决策权。2002年,新水法明确流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制,按照流域管理决策权和监督权分离思路,赋予了长江委等流域机构7项监管职能,使其成为具有一定执法权的机构。可以说,随着国家逐步实行最严格水资源管理制度,其权力不断得到扩充。

  但是,长江流域开发利用涉及众多方面和环节,比如建水电站、船舶航行、水产养殖和捕捞等等,分别由不同部门管理,长江委作为水利部的派出机构,没有协调这么多部门、这么多事务的权力。另外,从长江委自身的情况看,目前也存在政事企不分的问题,它既是行政机关,又是事业单位,还是企业法人。自己既是运动员,又是裁判员,还是规则制定者,这种状况也决定了它承担不起长江经济带建设综合管理的职责。

  记者:如果国家制定长江法,应否提出新设立一个长江流域的综合管理机构?

  吕忠梅:就是要设定一个特别机构,它一定不是现在的长江委,而是新体制下的综合管理机构。我们的想法是,它应该是直属国务院的专门机构,由法律来赋予其综合管理权限,对开发利用和保护有一定的决策权,特别是具有统一监管的权力。

  记者:如此多的职权集中放在一个管理机构之下,会否打破原有平衡,各种关系如何理顺?

  吕忠梅:这也是我们最担心的。管理机构怎么设是长江法立法的最大难点。它和我们现行管理体制有冲突,需要集中授权。我们简单进行了梳理,大概涉及近20部法律76项职权,归并到一个综合管理机构之下,哪些应该综合授权、哪些需要分别授权,这里面既涉及现有的行政体制,也涉及多部法律的关系,需要审慎考虑。

  记者:为长江流域制定长江法,是不是也要为黄河流域、珠江流域等分别制定法律?

  吕忠梅:从我们的研究来看,为长江立法不等于要为我国的每一条流域都制定一部法律。我的结论是,我们只需要为长江立法。

  我们要从国家发展战略层面、从长江流域在我国未来发展中的地位、从长江流域开发利用和保护利益的特殊性等方面综合衡量,长江流域更符合制定特别法的条件。

  我们已经对流域立法比较成功的国家和地区,比如美国、澳大利亚的流域立法进行了梳理,发现这些国家都有流域特别立法,但没有一个国家为每一条流域都立法。一个流域是否需要制定特别的法律,是与国家的发展战略紧密相连的。

  记者:环保法修改,您也是呼吁了十几年。目前,对长江法制定有哪些预期?

  吕忠梅:我们提出制定长江法,既不是一时兴起,也没有打算一夜之间完成。目前,我们已经完成了流域立法的学术、理论梳理,包括各个国家流域立法的制度梳理,完成了长江流域立法需求的前期调研,完成了对长江流域已有法律、法规、规章实施情况的分析评价,也对长江法的立法结构进行了较为充分的论证。

  下一步,我们还会继续进行实地调研,以问题为导向找准立法需求。我们也会邀请经济学、管理学、社会学等不同领域的学者加入研究工作,进行立法前评估,对立法可能产生的经济影响、社会影响等进行论证。

  从研究团队来讲,我们希望通过这么多年的研究,能够为国家立法提供建议稿,作一个铺垫,打一个基础。立法是各种利益诉求不断表达、不断完善的过程,哪怕仅仅作为一家之言,提出来也是一种贡献,让立法有一个讨论的前提和基础。

  我自己的心理预期是,这部法律至少应该和长江经济带的发展同步推进,它绝对不能滞后,否则会带来非常严重的后果。我们一定要确立规则在先,重大改革都要于法有据。(记者 王斗斗)

(责编:刘茸、张雨)
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