巴基斯坦议会简况

巴基斯坦系伊斯兰共和国，实行议会内阁制。巴基斯坦议会在宪法中被正式称作“协商会议”（乌尔都语转写：Majlis-e-Shoora），是巴基斯坦联邦最高立法机构，实行两院制，由总统及上下两院组成。下院称“国民议会”（National Assembly），上院称“参议院”（Senate），两院兼顾民主与共和原则。

基本结构

总统（乌尔都语转写：Sadr-e-Mumlikat），是巴基斯坦国家元首和武装力量最高统帅，是国家统一的象征。宪法规定，总统应由一名年龄不低于45周岁、符合参选国民议会议员相关条件的穆斯林担任。总统由上下两院及各省议会组成的选举人团选举产生，任期5年，连选连任不得超过两届。当选总统后不得兼任国民议会或省议会议员。总统对任何法院、法庭或其他机构作出的判决具有缓、减、免、改等权力。联邦政府总理应就国家内政外交及拟向议会的提议与总统保持沟通，总统则应按总理建议行使其职权。不设副总统，当总统不能履行其职责时，由参议院主席、国民议会议长顺次代行总统之权。

国民议会（乌尔都语转写：Qaumi Asimbli）即议会下院，是具有最高权力的立法机构，按照民主原则，体现人民意志。国民议会设有342个议席，其中有272个普选席位，有60席是面向妇女的保留席位，有10席是面向少数群体/非穆斯林的保留席位。除少数群体保留议席之外，国民议会共332个议席按人口比例分配给四省、联邦首都（伊斯兰堡）及联邦直辖部落区（FATA）。普选席位按单一选区制选举产生，妇女保留席位按比例代表制根据各党派在国民议会各省选区中得票比例产生，少数群体保留席位按比例代表制根据各党派在整个国民议会中得票比例产生。国民议会议员任期5年。按议会内阁制，由国民议会选举产生总理，通常由多数党或多数党派联盟领袖出任；最大反对党或反对党派联盟推举1名议员为反对党领袖。同时，国民议会还选举产生1名议长（Speaker）及1名副议长（Deputy Speaker）。

参议院即议会上院，是常设立法机构，按照共和原则，体现联邦平等精神。设立参议院意在平衡国民议会中按人口多寡赋予各省代表权的差异。参议院设有104个议席，其中有66席是普选席位，有17席是面向包括宗教学者（Ulema）在内的技术官员的保留席位,有17席是面向妇女的保留席位，有4席是面向少数群体/非穆斯林的保留席位。议席平均分配给各省23席，其中普选席位14席、技术官员保留席位4席、妇女保留席位4席、少数群体保留席位1席；联邦首都设4席，其中普选席位2席，技术官员与妇女保留席位各1席；联邦直辖部落区设4席，皆为普选议席。分配给各省的议席由各省议会议员按照比例代表制，采取“单一可让渡投票”（singletransferable vote）方式选举产生；联邦首都及联邦直辖部落区选举则另行安排。参议院议员任期为6年，但每3年改选一半议席。参议院选举产生1名主席（Chairman）和1名副主席（Deputy Chairman），任期皆为3年。 此外，巴基斯坦管辖下的克什米尔争议领土（统称巴控克什米尔）由两部分组成，即吉尔吉特-巴尔蒂斯坦（Gilgit-Baltistan）和自由查谟-克什米尔（AzadJammu & Kashmir），享有高度自治，也均设有相应的立法机构，称为“立法会”（Legislative Assembly）。

运转机制

   除财政问题外，议会两院共同行使立法权。一般而言，议会立法权限于联邦。在财政问题上，国民议会设公共账目委员会，专责政府公共支出及其审查事项。

在宪法规定的“联邦立法列表”范围内事项，经议会两院通过、总统批准便可成法。除修宪外，均采取简单多数决；修宪则须获三分之二以上多数通过。另外，要求出席会议的人数不得少于全体议员的四分之一。议会任意一院均可提起法案（Bill），法案在两院均获多数通过后即可报告总统批准。若法案在一院中通过，而在另一院经修订后通过，则修正案须退回提起法案的前院，并经该院重议通过后可报告总统批准。若移交另一院的法案或退回重议的修正案遭否决或在90日内未获通过，应提起该案的议院要求，总统可召集两院联席会议，若该法案经联席会议通过或修订后通过，均可报总统批准。 法案上报后，总统应在10日内批准。若非财政法案，总统可将该法案退回议会，要求重新审议，并可提出具体的修改意见。议会应在联席会议上重新审议该法案，若再次通过或经修订后通过并报总统，总统应在10日内批准，否则视为已批准。 某些情况下，议会立法权可以扩展至省。按宪法规定，经两省或以上同意并要求，议会可为该省立法。若联邦政府对某省份实行“紧急状态”，则该省立法权力转移至议会。紧急状态期间通过的法案，在紧急状态终止6个月后失去效力，但期间依据该法采取的措施仍旧有效。

   议会另一项宪法职责是产生并监督联邦政府。联邦政府以总统名义行政，实际由总理领导内阁负责，总统按总理建议行使职权。总统由议会两院与省议会共同选举产生。总理获国民议会多数票当选。总理从议会两院中提名内阁成员（即联邦部长）及国务部长，但其中来自参议院的部长不得超过四分之一。内阁并国务部长共同向议会两院负责。

   国民议会具有罢免总理的权力。国民议会全体议员中有不少于五分之一的议员同意，可发起对总理的“不信任投票”。此项投票一经国民议会全体议员的多数通过便可立刻解除总理权力。议会两院均有弹劾总统的权力。议会任意一院中有不少于全体议员半数的议员同意，可以书面形式向该院议长或主席提请，并召开两院联席会讨论。经议会两院全体议员不少于三分之二的议员投票通过，即可解除总统权力。

议会通过各委员会展开日常工作。国民议会中最重要的是监督政府的常设委员会，对应政府各部而设立，其委员从议员中选举产生。各常设委员会有权审查对应的政府各部及其下属机构的财政支出、行政管理、委托立法、政策措施等相关问题，并要求其作出回复。在国民议会中提起的法案也均交由相关常设委员会审议。另有5个常设委员会无对应政府部门，分别是公共账目委员会、政府保险委员会以及负责综合保障的商务顾问委员会、秘书局财政委员会及议会大楼与图书馆委员会。国民议会还可为某项法案成立专责委员会或为执行某项动议成立特别委员会。参议院中同样设有各类常设委员会、专责委员会等。委员也由选举产生，但参议院中的政府部长、顾问自动成为相关委员会委员。此外，为加强对重大问题的统筹协调，还设有跨两院的议会委员会。目前，共有5个议会委员会，分别负责国家选举委员会、人权委员会、妇女地位委员会委员的任命以及选举改革、中巴经济走廊工作。

运作特点

   受历史、文化等因素影响，巴基斯坦议会体制运作中不平衡性突出，往往出现“赢家通吃”，缺乏“忠诚反对派”等问题。西方民主制度依赖于议会、选举和政党三大支柱，而借鉴西方民主制度的巴基斯坦议会制度在选举制度、政党制度上支撑力度不足，导致了不平衡问题的出现。

从议会选举结构上看，国民议会议席按各省人口比例分配，参议院则平均分配，无疑是为了兼顾联邦的民主与平等。但联邦各省不平衡问题过分突出是巴基斯坦的一大国情。国民议会方面，旁遮普省独分183席，占总议席的多半；信德省居次，占75席；开伯尔普什图省占43席；俾路支省占17席。而参议院方面，各省平分23席。可以发现，议会体制中不仅一省独大，而且各省之间的差距也十分悬殊，参议院的制衡作用受到限制。再加之，巴基斯坦各省均由一个主体族群主导，也加剧了各省不平衡的固化和矛盾。

   从政党政治上看，巴基斯坦独立以来始终未出现真正意义上的“全国性政党”。巴基斯坦国内各主要党派大多建立在某一省、某一族群的代表性上，从而出现两党独大的局面。穆斯林联盟（谢里夫派）的基本盘是旁遮普省和旁遮普人，巴基斯坦人民党的基本盘是信德省和信德人。两党能够在国家政治生活中发挥重要作用的一大原因在于其基本盘的优势。巴基斯坦发展至今的民主政治史上，也仅有这两大党有实力通过选举上台执政。而两大党对于地域和族群优势盘的依赖，也使得其始终未能从地方走向全国，成为真正的全国性政党。

故而，巴基斯坦不平衡的议会体制只能为国家政治生活提供有限程度的稳定保障。一方面，强势执政党能够凭借议会优势排除干扰，推行其施政方针。但也极易激起反对派，尤其是在野的另一大党采取非常手段加以抵制。上世纪90年代，两大党之间政争一度极其惨烈，政权数易其手。而当某一大党在议会中优势不强时，则往往诉诸小党而受其掣肘。另一方面，两大党之外的党派在选举中难有斩获，也容易诉诸非常规手段。现第三大党巴基斯坦正义运动党便借选举舞弊问题频频发难。2014年8月，该党掀起了一场有数万人参与、长达4个月之久的抗议示威，要求总理下台并调查选举舞弊，极大冲击了巴基斯坦国内政治稳定。 不过，2013年5月，巴基斯坦举行议会大选，历史上第一次民选政府在完成任期后通过选举实现政权交接。近年来，巴基斯坦正义运动党作为“第三力量”异军突起，两大党之间“民主共识”亦有所增进，这都将极大改变现有议会的政治格局。有理由相信，在这些正面因素的推动下，历尽近70年曲折的巴基斯坦议会体制，还将继续发展并不断完善。

   （作者系中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所研究人员）