狠抓地方立法质量 实现“不抵触、有特色、可操作”

　　立法质量是立法的生命线。地方立法权下放后,怎么开好局、起好步成为关键。

　　地方立法必须要突出地方特色,要立高质量的法、立改革发展管用的法、立人民群众拥护的法。但眼下,在地方立法工作中,重复立法的现象比比皆是,“上下一般粗”的情况比较普遍,照抄照搬的情况仍比较多,如何提高立法质量已经成为急需解决的问题。一些地方立法缺少本地特色,存在为立法而立法的惯性思维；一些地方立法在接地气、符合民意、立得住、行得通等方面有一些差距；手握新下放的地方立法权,要么急于求成,要么消极应对。

　　9月8日,第二十二次全国地方立法研讨会的分组讨论中,如何提高地方立法质量,尤其是怎么来保证新赋予地方立法权的设区的市的立法质量,成为各地参会人员热议的焦点。

　　很多与会者认为,要提高地方立法质量,应尊重客观规律,突出地方立法特色,努力实现行得通、稳得住,让地方立法不抵触、有特色、可操作。地方立法在数量上可以减少,但质量上必须要提高。尤其需要注意的一个问题是,地方立法进度和立法数量都应服从于立法质量,千万不能下指标,以立法数量定政绩、搞考核。

　　地方立法权下放

　　各地表现差异性不小

　　“现在一些地方立法有一种急于求成的思想。大家感觉到好不容易有了立法权,都想搞得快一点和多一点。虽然出发点和想法都是好的,但是我们认为地方立法不能太急,要把握节奏,区别轻重缓急,保证立法质量。有的市提出今年就要搞3部法规,在半年时间里要弄出3部法规,工作量很大。”内蒙古自治区人大常委会副主任廉素说,“因此,原则上我们规定,今年7个有地方立法权的市,每个最多搞一个地方立法项目,而且这一个也要保证质量。”

　　“除了昆明市以外的7个市这方面还是不足的,工作一哄而起,都希望多搞一点。”云南省人大常委会副主任卯稳国说,提高地方立法的责任感是应集中解决的最关键和最重要的问题。“现在经验不足、力量也不够,所以存在很多问题,比如重复立法的问题就很突出。特别是几个设区的市在环境保护方面,在非物质文化保护方面,相同的比较多。这是今后要着重解决和加强协调的问题。”

　　陕西省人大常委会党组副书记、副主任安东指出,设区的市在立法方面存在三方面的问题:第一,人员的素质上,不能够完全适应立法工作的需要,立法能力建设仍是薄弱环节。第二,思想观念上,有的地方还不是很积极。第三,立法项目上,贪大求全,导致立法抽象化,最终影响实施效果。

　　有急于求成的,也有不积极的。“‘二传手’的状态仍比较普遍,愿望和能力差距还是比较大。青海的州市全部被赋予了立法权,但总的感觉,积极性不是太高。在推动立法进程和立法质量上,在立法能力、立法条件、立法基础上仍有很大差距。能力不够,队伍弱化,整合资源的效率能力比较低。”在青海省人大常委会副主任马伟看来,在质量与数量、科学与民主、立改方式的协同、愿望和能力各个方面,青海一些设区的市州还存在着不协调、不协同、不配套、不整合、难以实现的问题。

　　“科学立法、民主立法不能是口号式的,具体如何顶层设计,如何建立机制,如何促进落实,还是缺少有效办法。比如,立改废释的工作,总体设计仍不够,统筹安排不够科学,有效推进还有差距。”他建议,全国人大应注重立法工作顶层设计,要树立全国一盘棋的思想,注重解决地方立法零敲碎打,特别是立法质量不高、立法协同协调还不够有力的问题。应通过典型示范和更多的制度规范、机制保障来推进地方立法工作。

　　一碗水难端平

　　部分地方建议区别对待

　　立法法修改以后,从较大的市有立法权,变成所有设区的市都有了立法权。这些被新赋予地方立法权的设区的市在实际工作中面临不少困惑。

　　为了提高地方立法质量,一些省级人大采取限制数量的方式,比如,有的省就规定,每年只允许设区的市出台不超过两件地方性法规。对于省里的这个做法,市级则有不同看法。郑州市人大常委会法工委主任李艳的发言很具有代表性。“地方享有立法权,对整个经济社会的发展能起到非常积极的作用,但是越来越多的城市有立法权,对我们原来的49个较大的城市有冲击,最明显的是在立法数量上。现在所有的城市,不管是原来较大的市还是设区的市,一年上几个立法项目都有限制。建议能不能对原来49个较大的市和现在新设区的市进行一些区别,比如说对较大的市的立法数量少限制一些,根据各城市的情况予以区别对待。”

　　内蒙古赤峰市人大常委会副主任贾永民的话也引起了很多地方立法工作者的共鸣。“在立法过程中,我们尝到了很多酸甜苦辣,遇到的一些问题很难处理,比如如何向党委请示?人大法工委意见跟政府意见不一致时如何处理?遇到具体问题的时候,在自治区找不到答案时需要请示谁?这些问题都应该给我们一个明确答复。”

　　“我们在立法实践过程中,碰到的许多问题需要上级能够作出很权威、准确的解释,但有时候即便请示完了,也不知道是否权威准确。”湖北十堰市人大常委会主任王铁军建议,全国人大为设区的市建立一个地方立法咨询平台,需要上级解答的问题,通过一个比较快速的渠道给出准确答复,这样会对地方立法工作有很大帮助。

　　各地有益探索

　　立法关键环节层层把关

　　记者从会上了解到,为提高新赋予地方立法权的设区的市的立法质量,各地进行了一些有益探索。

　　比如,湖北省一次性将12个地方立法条例全部打包式批准,为地方启动立法权提供蓝本,各地可根据自己的情况作适当调整。再比如,广东省对地方立法的关键环节进行层层把关。包括立项把关,规定每个地方的立法项目一年之内不能突破两个；在一审后二审前组织学者专家把关；在二审之后、三审表决之前,由省人大逐条对其进行合法性审查；报上来之后法制委员会还要把关。

　　考虑到新手上路,河南省人大常委会法工委采用面对面指导、面对面帮助的方式,一对一地进行服务指导。每一部新的法规出台,都派专家组到市里,在常委会一审之后,逐条帮助梳理研究。据河南省人大常委会法工委主任关少锋介绍:“截至今年7月,我们批准的四部法规质量都非常高,都是高票通过的,有的甚至满票。”

　　维护法制统一

　　避免越权立法重复立法

　　在努力提高地方立法质量上,还有一个问题不容忽视。那就是如何正确处理维护国家法制统一和突出地方立法特色的关系。

　　过去,这个问题主要存在于国家立法与省级地方立法之间；现在,伴随地方立法权的下放,则成为中央、省、设区的市三级立法主体,省与设区的市之间,地方立法与地方立法之间的问题。显然,法规的协调统一问题越来越突出。

　　据了解,我国有三级立法主体,尽管在法定的权限范围内都充分发挥各自立法的作用,但在实践中还存在一些模糊不清的现象。在国家法律越来越精细化的情况下,地方立法如何发挥各自的作用,如何能进一步突出地方特色,同时又保证法制的协调统一,成为一个值得思考的问题。

　　不少较大的市的代表认为,准确理解和把握地方立法的权限范围非常重要,由于国家、省、市三者的立法权限有交叉重叠,因此,应对现有的立法格局进行适当调整,要为地方尤其是设区的市留下必要立法空间,这样才能实现法制统一,避免越权越位立法和重复立法等问题。

　　还有地方代表指出,坚持依法立法,就要解决法律冲突问题。在过去的立法中,有不少法律法规实际存在着相互矛盾和冲突的地方,这就需要在立改废释工作中予以克服,以更好地维护法制统一。（记者　　朱宁宁）