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民办教育新法:新突破何在?

中国民办教育协会秘书长 王文源

2016年11月06日10:01    来源:人民网     手机看新闻

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历经数年的民办教育修法,终于尘埃落定。尽管由于多方面的原因,业内外对于《民办教育促进法》修正案草案三次审议稿仍然讨论热烈,存有一些不同声音。诚然,这次修法没有解决所有的问题,没有也不可能满足各方所有的期待。但是,我们不可以忽视本次修法所展示的突破与进步。首先,以下三点不可以否定,也毋庸置疑。

第一,这次修法体现了广泛参与、深入调研和倾听到了各方面各种声音。从启动修法到完成修法,历时近五年,立法机关、政府机构、研究院所、相关组织和广大民办学校,广泛参与。有关部门开展了大量的调研和专题研究,草案几上几下,不断修订与完善。

第二,这次修法与原立法的目的一脉相承。这次修法就是为了进一步完善我国民办教育的顶层制度设计、着力突破长期制约民办教育发展的瓶颈或模糊问题、更好地落实对民办教育的鼓励扶持政策、进一步吸引民间资金投入教育、有力促进各级各类民办学校加快实现优质特色的高水平发展。

第三,新法明确了我国民办教育坚定地走有中国特色的非营利性与营利性分类管理的发展道路,允许开办营利性学校的同时,更加鼓励支持举办非营利性学校,并旗帜鲜明地坚持中国共产党领导和教育公益性基本方向。

从新修订的民办教育促进法相关内容看,以下五个方面实现了新的重要突破,体现了促进的精神、改革的勇气和进一步开放的新思维,也可以预见和期待新法对我国民办教育未来发展的长期利好促进作用。

(一)实现了由全面禁止开办营利性学校到大部分领域允许开办营利性民办学校的转变。2015年12月27日,全国人大常委会第十八次会议颁布实施《教育法》和《高等教育法》修正案之前,我国法律禁止任何组织和个人举办营利性学校。民办教育促进法修订之前,我国16万余所各级各类民办学校,以及数万计的教育或人力资源社会保障行政部门批准设立的民办培训教育机构,全部属于非营利性学校。本次民办教育新法放开了义务教育阶段以外的其他各级各类教育领域开办营利性学校的限定。也就是,新法实施后,非学历培训教育、学前教育、高中阶段教育、高等教育等领域均可以设立营利性的学校,这项改革着实迈出了一大步。

(二)落实了非营利性民办学校与公办学校平等的用地优惠政策。原民办教育促进法对于民办学校用地规定:“新建、扩建民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。”这种规定比较模糊,导致实践操作中比较弹性。新法规定,新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照与公办学校同等的政策以划拨等方式给予用地优惠。这一优惠规定,明确具体,体现了平等政策,没有弹性的空间。虽然营利性学校的用地政策没有采纳“也应与公办学校同等待遇”的声音,但是在用地优惠政策上,采取营利性组织与非营利组织有区别的政策,也应无可厚非。

(三)明确了民办学校价格政策坚持市场化的基本方向,彻底赋予了营利性民办学校的自主定价权利,并将非营利性民办学校收费办法(包括价格政策)授权省级政府制定。这一民办学校价格政策变化,改变了原来的学历教育价格政府审批和非学历教育价格政府备案的价格制度。新法规定“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定”,表明无论营利性还是非营利性民办学校的收费,都应坚持优质优价和供求关系的基本原则,坚持市场化改革方向。营利性学校收费项目和标准应完全由学校自主决定。各省级政府在制定非营利性民办学校的收费办法时,也应当尊重各地、各校所提供的教育服务的不同成本、不同品质和不同的供求关系状态,不能简单地按地区、按类别、按层次进行政府统一定价,当然,属于政府购买服务或协议委托性质的除外。在原来民办学历教育价格审批制背景下,一些地区民办学校长期受到当地政府的价格管制,新法对此实现了重要突破。

(四)建立了清晰的民办学校产权制度,并选择了平稳的过渡策略,还给予了省级政府法律授权。原民办教育促进法规定,民办学校清偿债务后的剩余财产,“按照有关法律、行政法规的规定处理”,实际上,一直没有明确可操作的“有关法律、行政法规”规定, 使得民办学校的财产权成为一个比较模糊的问题,使得有关各方各有理解。这一不清晰的产权制度,既阻碍了社会对民办学校的捐赠,也影响了民间资金对民办教育的投资。新法对于民办学校的财产权做出了明确界定,并依照分类管理的基本原则,采取了“新人新办法、老人老办法”的原则,既明确了今后民办学校财产的权属,也兼顾了原法律的相关规定。一方面明确,新法实施后设立的民办学校的财产权,营利性学校依照公司法确权,谁投资、谁举办谁所有;非营利性民办学校的举办者和出资人不拥有民办学校的财产权。另一方面,对于新法实施前设立的民办学校,通过附则的规定,体现了尊重举办者自愿选择、承认举办者(或出资人)原始出资、承认举办者原来对“合理回报”的诉求和办学效益贡献等实际,做出了选择营利性或非营利性学校不同的产权制度安排。

由于修法前所有民办学校本来就属于非营利性质,新法实施前设立的民办学校如果继续坚持非营利性学校,登记就非常简单,只要依照新法修改学校章程后继续办学。新法并明确规定,在学校终止时,通过补偿或奖励的方式,保护举办者之前的出资产权和合理回报诉求。这就是承认了新法实施前举办的民办学校本次依新法登记为非营利性民办学校,也仍然保护学校举办者出资人在原法律背景下的出资和合理回报部分的财产权,并且鼓励这些学校继续稳定办学。对于选择举办营利性民办学校的,也规定了依次进行财产清算、确权、完税、办学许可和法人登记的基本程序,并授权省级政府制定具体实施办法,体现了既尊重原法律的精神,又适应新法律的制度安排。无疑,要实现由原非营利性学校向营利性学校的顺利转型,还需要有关部门进一步明确转设中和转设后营利性民办学校的具体税费优惠办法。

(五)调整了对于擅自举办民办学校的治理办法。原法对于擅自举办学校行为的治理办法是先责令改正、对符合条件的补办审批手续、对不达标的责令停止办学、追究相关经济责任。这种“先上车、后买票”的办法,导致现实中在学前教育和培训领域存在为数不少的非法办学存在,加大了治理难度。新法对这种擅自办学的非法办学行为做出了调整,明确了政府相关部门的责任和取缔非法办学的程序,以及对非法办学行为的处罚规定,彰显了法律的严肃性,体现了依法办学和依法行政的要求。

此外,我们必须看到的是,本次修法集中体现在分类管理、国家民办学校的差别化扶持、现有民办学校的转设、对举办者的补偿奖励政策等重要事项方面,国家立法明确了基本原则和制度设计,同时又充分授权省级政府依据本法精神,结合各地实际,可以自主制定具体实施办法。既体现了因地制宜、尊重各地差异和实际情况的开放性思维,为各地留有足够的民办教育政策创新空间,必然形成积极的民办教育政策竞争机制,对各地乃至全国民办教育发展将产生积极的长远的促进作用。

(责编:袁勃、肖红)
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