委员审议公共文化服务保障法草案：让“软任务”变“硬指标”确保可操作性

　　作为关乎民生幸福指数的一部法律,公共文化服务保障法一直受到社会关注。想让广大人民群众文明地活着、健康地活着、有质量地活着,就需要得到文化的全面滋养。

　　公共文化服务体系作为我国社会主义精神文明建设的核心组成部分,发挥着满足人民群众基本文化生活需要、提高全民道德和科学文化素质的重要作用。但一直以来,我国公共文化服务领域存在着法治建设分散、资源分配不均、政府投入不足、社会参与有限等突出问题,严重制约了我国公共文化服务的发展。

　　近日在十二届全国人大常委会第二十四次会议上对公共文化服务保障法草案进行二次审议时,为最终实现公共文化服务高质量、均等化,很多委员在充分肯定二审稿的基础上,围绕如何整合服务资源、优化服务供给、提升服务水平、促进社会参与等提出了多项完善建议。

　　关注点:鼓励向公众开放

　　建议:地方政府制定实施细则

　　草案第三十一条规定,国家鼓励机关、学校、企业事业单位的文化体育设施向公众开放。这是此次分组审议中委员们最为热议的一个焦点问题。

　　“从我了解的情况看,让学校这么做是相当困难的。文化设施包括图书馆、博物馆,甚至还有教室,如果向公众开放,也就是说,将来大学图书馆里可能挤满了中学生在那里做作业,教室里挤满了旁听的人,这种情况会影响学校的正常教学秩序。”杨卫委员建议,将其修改为“在不影响正常的办公、教学和生产的前提下,国家鼓励机关、学校、企业事业单位的文化体育设施向公众开放”。

　　“鼓励性条款在这部法律里特别多,虽然鼓励是需要的,但是倡导性的法律条款太多,就只是导向了,条款怎么落实?相应的制度还不明确。”王明雯委员建议进一步细化二审稿第三十一条。她具体指出:首先,要明确向公众开放是免费的还是可以部分收费的,不同的情况,鼓励的具体政策应该是不同的,相应的责任也是不同的。其次,开放后对这些机关、学校、企事业单位是不是有益处?可不可以把这部分积极向社会公众开放的单位纳入补助范围,也按照免费或者优惠开放的公共文化设施一样,给予一定的补助。这样鼓励才能落到实处。再次,在开放后可能会产生一些管理上的问题,因为现在要求学校开放办学,要把学校的围墙拆掉等,体育设施开放后如果发生了意外事故,管理责任的划分在法律上予以明确是非常重要的,因为这会加重学校的负担。“在目前校园安全事故频发,而且在相关的教育法律法规还不健全的情况下,学校这方面的责任过大,如果在没解决这些后顾之忧的情况下让其对公众开放,也只能停留在倡导层面。”

　　此外,在王明雯看来,整部法律中太多鼓励性条款,并没有法律后果相对应。如果违反了这些规定,是不是应该有不利的法律后果呢?比如,如果不开放,是否应该有相应的法律责任?制定法律应当强调可操作性,落实不了就会形同虚设。　

　　黄小晶委员也认为草案写的很多“鼓励”“提倡”不一定都能起作用。“现在那么多设施放着没有用,很多场所都没有开放,光鼓励没有用,应当予以补助。”另外,他建议补充一句话,“各级地方人民政府要制定实施细则”。

　　“要把责任压到地方政府身上去,要列出清单有哪些场所开放,可以补助多少钱。有些设施已经放在那儿很久了,应当予以开放,要用起来,否则全烂掉了。”黄小晶说。

　　周天鸿委员说,这一条款社会关注度很高,但开放是成本开放、免费开放还是营利开放?建议作出更加细致的规定。

　　蔡昉委员认为,重点还是把公共文化服务作为一项公共服务,甚至可以说是一个基本公共服务予以保障,内容重在“保障”。所以在资源约束矛盾没有根本解决的情况下,一个重要手段就是要分享、共享,这也是作为公共产品供给的题中应有之义。分享性不是可有可无的,是非常重要的。现在的规定都没有约束性,都是原则的说法,讲的是“鼓励”“提倡”,而且数量上也不够。所以应该有约束性,防止流于空谈。建议县以上人民政府制定具体办法,保证对公众开放。

　　梁胜利委员认为,向公众开放的设施不应仅限于这些单位,还有一些个人兴办的公共文化设施,愿意向公众开放的,国家也要鼓励,应允许个人的文化体育设施向公众开放。“在现实中,一些个人兴办的、利用公共资源兴办的文化体育设施,按照其需求来说是有富余的,也可以鼓励其向公众开放。”

　　梁胜利建议,在“国家鼓励机关、学校、企事业单位”后加上“及个人的文化体育设施向公众开放”。

　　关注点:社会资本参与

　　建议:明确具体鼓励支持举措

　　草案第二条规定,“本法所称的公共文化服务是指政府主导、社会力量参与,以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。”关于社会力量如何参与公共文化服务领域,很多委员认为这部分内容在法律中体现不足,建议加强和明确。

　　“目前草案对社会资源的调动还是重视不够,看起来都是政府在包办,应动员社会力量、社会资源投入到公共文化服务设施。文化设施的建设将来更主要是依靠社会的资源,应该鼓励私人办博物馆、美术馆、科技馆及青少年、妇女等活动中心。”郑功成委员认为,伴随经济社会的发展,民间应该要有越来越丰厚的资源进入公共文化服务建设,要呼吁政府在必须保底线同时,调动各个方面参与到公共文化服务建设上来的积极性。将来应当会有大量的自然人或法人建设博物馆、文化馆、科技馆、青少年宫、妇女活动中心,这都应该是社会化的。

　　卓新平委员指出,虽然草案第十二条、第二十四条都谈到了国家鼓励和支持公民和其他组织参与公共文化服务,在第四十五条、第四十六条和第四十八条中也谈到相应的一些优惠条件,但是总体上还不是很具体,而是比较抽象和间接的。他建议,应该有更为具体而直接的鼓励和支持举措,比如在第十二条第一款后面或在第四章增加一款,规定“对社会力量参与公共文化设施建设、赞助公共文化服务、提供优秀公共文化产品,实行减税、免税等优惠政策”,这样就使这种鼓励和支持更加具体明确。

　　傅莹委员建议进一步明晰法律中政府和市场的关系和各自的作用。“公共文化服务是政府主导、社会力量参与的,在社会生活中,政府和社会的力量、政府和市场各自的边界,如果在法律里不清楚的话,执行的时候可能会比较模糊。”

　　“必须看到,在社会主义初级阶段,在国家财力还不足的情况下,要鼓励市场参与对部分公共文化服务的提供,这也应该是本法的特点。”邓力平委员建议,市场参与这一部分草案可以写得更实一点,以体现第二章第二条“政府主导、社会力量参与”的立法导向。他的具体建议是将第二十四条前半句改为“国家鼓励公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施,并给予政策支持”,以便真正体现这部法律的“政府主导、社会力量参与”导向。

　　在鼓励社会力量进入的同时,也有需要注意的事项。董中原委员认为,社会力量不能参与所有的公共文化服务,应防止一些不符合要求的民间力量进入公共文化建设领域。目前,草案中并未明确体现社会力量是否能参与所有的公共文化服务行业、参与的程度如何,建议列明准入清单,发挥国家对社会力量参与公共文化建设的指导性作用,可通过发布指导目录和具体购买服务目录,告知参与路径和享有权益等方式,诚意引导社会力量顺畅进入。

　　关注点:人才队伍建设

　　建议:强化人才支撑保障工作

　　草案第四十九条、第五十条、第五十二条分别对基层公共文化服务岗位设置、专业人员配备、到基层服务鼓励政策及专业人才教育培养作出原则性规定。多位委员认为,公共文化服务的保障和提供不仅仅有设施的问题,还有人才的问题。人才是实现公共文化服务常态化的最关键因素。但目前,人才匮乏已成为制约公共文化服务发展的主要瓶颈,特别是在县级以下基层,人员不足、素质偏低、年龄老化、结构单一、人才流失等现象普遍存在,因此建议进一步强化人才支撑和保障工作。

　　“我们在调研中发现,在基层组织,特别是在乡镇一级或者社区一级,是否配备了公共文化服务的管理人员,特别是该管理人员工作是否到位,直接关系到这个地区的公共文化服务质量和公共文化设施使用效率。”刘新成委员举例说,如果这个地区有一位比较得力的人员在管理,这个地区的公共文化就搞得风生水起,这个地方的文化设施就能得到充分利用；如果没有配备人员或者配备的这个人不负责任,那这个地方的公共文化就冷冷清清,设施也形同空置。他建议在条文中增加“配备相应专业人员,认真履行职责”的内容。

　　车光铁委员建议,对基层文化服务人才队伍建设的目标、重点、路径、机制和保障措施等内容,进一步作出明确规定,使“软任务”变成“硬指标”,切实以大力度和硬举措,全面加快推动公共文化服务人才队伍建设。

　　“第四十九条提到按服务人口合理确定机构和人员,合理的标准是什么?怎么制定?谁来制定?法律条文落到实处才能发挥促进保障的作用。”王刚委员认为,公共文化服务保障一个重要的原则就是要体现公平性,也就是公共文化服务的均等化问题,这也是当前公共文化服务体系建设中需要解决的一个主要不足。现实中,在城市公共文化服务体系中除了设施明显优于乡村以外,在提供服务的机构和人群上也远远大于农村,客观地造成了城乡间公共文化服务保障的差距。“我们给农村公共文化服务提供支持的人才资源,在乡镇一级提供公共文化服务的政府管理人员大多只有一个人,而且这个人要管一个乡镇,还不止这一件事,还要管其他事。由于向农村地区提供公共文化服务的硬任务本身就比较模糊,实际没有什么具体目标要求,这个工作就更加被弱化。虽然我们力图在设施建设上缩小差距,但实际上在文化服务管理人才等方面做得远远不够。”

　　关注点:免费开放范围

　　建议:放宽享受免费待遇范围

　　草案第三十条规定,公共文化设施开放收取费用的,应当每个月定期向中小学生免费开放。多位委员认为,“中小学生”的范围有限,建议把享受免费待遇的范围扩大。

　　首先,建议把老年人纳入范围。

　　有数据显示,到2050年我国65岁以上老龄人口占总人口比例将达26.8%。鉴于当前我国老龄化程度不断加剧,可以预期未来老年人公共文化服务的需求会急剧上升。多位委员认为,应进一步放宽享受免费待遇的人群范围,不仅仅局限于中小学生。

　　“我国已进入老龄化社会,退休年龄一时还不能延长很多,有大量老年人面临着要锻炼的需求,养老也成了基本公共服务的一个重要部分,让老年人和中小学生享受同等的待遇,符合基本服务均等化的要求。建议让老年人也可以享受免费待遇。”蔡昉说。

　　其次,学生的范围也应进一步扩大。

　　“仅限于中小学生的话范围太窄,也不利于对青少年的教育。”王明雯说,“我们的思路好像是对中小学生才可以免费开放,实际上公共文化设施应该向青少年免费开放,包括学前教育、大学生也可以享受。”

　　陈凤翔委员也认为,中小学生包括小学、初中、高中,实际上有的少年儿童可能不属于这个范围,他建议改为“学龄青少年”或者“未成年人”。不管上没上高中或者初中,只要是这个年龄段的孩子都可以享受这项免费服务。

　　张健委员认为范围至少应该是大学以下。“比如说技校、职业学校,这些学校中基本上都是高中生、初中生,如果只允许中小学生免费参观,那其他的学生怎么办?职校学生也应该享受免费待遇。”

　　全国人大代表陈舒:　公共文化设施选址应便利群众接受服务

　　本报讯　记者朱宁宁　全国人大代表、广东省广州市律师协会《广州律师》杂志主编陈舒对公共文化服务立法非常关注。近日列席十二届全国人大常委会第二十四次会议期间,她结合自己的调研情况,针对公共文化服务保障法草案提出了多项建议。“目前,很多地方实际上也在着手搞公共文化服务立法,以广东省为例,已出台了公共图书馆条例,现在正着手起草有关博物馆的条例。公共文化服务保障法尽快出台,会积极推动地方工作,产生很大的促进作用。”

　　作为一个博物馆粉丝,陈舒有时间就会去各个博物馆走走。她感觉,目前对公共文化设施管理单位的内部管理还普遍缺乏公信力。“现在电视上的鉴宝节目经常出现假文物,曾有银行出现过假金缕玉衣的骗贷事件,就是某‘著名专家’给出鉴定结论的一个假文物从银行贷款2.4亿元。广东今年还判了一个案例,某‘知名人士’诈骗两亿元,这些都牵扯到公信力问题。”

　　陈舒说,实践中,一些地方购置的展品中,有的价格虚高,采用上下内外勾结的方式套取国家的文化资金,而博物馆里一天就是几万人的进出,如果展品是假的,这是什么样的公信力?再比如,第三方评估中有些评估专家的公信力如何也无法确定。“这些都是需要管的事,但是在法律中完全没有看到。”鉴于此,陈舒认为法律中应当有一章,针对公共文化设施管理单位的公信力作出专门规定。

　　此外,根据一些调研情况,陈舒对草案还提出了几点具体意见。首先,她建议在草案第十四条“在公共文化设施选址”后面加上“便利人民群众接受公共文化服务”。因为前面有便利性原则。“从我们调研的情况来看,公共文化服务设施的选址很重要,尤其是大型公共文化服务设施的选址。现在发现有一种情况,往往大型公共文化服务设施的选址都是为了配合房地产开发,放在一些要开发的新区去,老百姓根本没法接受公共服务,也没有什么便利。”陈舒举了一个例子,今年,她曾经前往天津中新环保城调研,发现在中新环保城的边上有个南海海洋博物馆,是我国第一个国家海洋博物馆。作为广东过来的,当时陈舒第一个想法就是,怎么南海博物馆不放在广东那边反倒跑到天津来了?在这个博物馆工作的专家告诉陈舒,他们每天上班都要博物馆专车接送,十分不便。“不知道这个选址怎么弄到那儿去了。”陈舒认为,这个问题目前具有普遍性,必须要明确一下。

　　其次,按照草案第十五条第二款的相关规定,如果因特殊情况需要调整公共文化设施建设用地的,可以重新确定建设用地。对此,陈舒建议,在“重新确定建设用地”后加上“但应当按照原审批程序办理”。她的理由是,原来的规划都很严密,改变后什么关口就都没有了,这样很容易出问题。（记者　　朱宁宁）