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广东省人大预算支出联网监督:“第三只眼”让政府花钱不再任性

2016年12月27日09:01    来源:法制日报     手机看新闻

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  财政监督是人大及其常委会的法定职责,也是人大监督工作重点。加强对财政预算执行的监督是人大监督工作的重要组成部分。为依法履行好对财政预算的监督职能,提高预算执行监督实效,从2003年起,广东省人大常委会利用互联网信息技术,结合财政预算管理的新进展,适时探索建立财政预算支出联网监督系统,发挥联网监督在人大预算监督工作中的重要作用。党的十八大之后,广东省人大常委会贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,进一步充实完善了预算支出联网监督系统,强化联网监督分析成果的有效运用,取得了明显的进展和积极成效。

  利用政务内网光纤专线实现省人大常委会与省财政厅的联网,把财政数据同步到人大来,由人大常委会预算工委等专门机构来盯住,如此一来,政府财政的每一笔支出都放在人大眼皮底下。这就是目前在广东省人大预算监督工作中发挥巨大威力的预算支出联网监督系统。

  建立财政预算支出联网监督系统,可谓是广东人大加强财政监督、打造“透明钱柜”的一项积极创新。通过这一系统,人大对政府财政预算支出的监督已由事前、事后监督,升级为实时在线全程监督;通过不断完善的系统模块功能,人大对财政预算执行情况的监督实效进一步加强,监督作用得以充分发挥。

  目前,在预算支出联网监督系统基本建成、顺利运行并不断完善的基础上,广东省人大常委会充分利用这一现代信息技术手段,全面搜集掌握、科学分析研判预算执行方面的数据和信息,积极开展相关工作,为人大依法履行职责、更好地发挥地方国家权力机关作用提供了有力抓手,实现了线上实时监督与线下重点监督相结合,预算支出面上监督与专项资金使用情况监督相结合,常委会、专委会监督与代表参与监督工作相结合,人大监督与其他评估工作相结合。

  那么,如何拿到政府财政数据?这些财政数据都可以用来做什么?最终对人大管好政府“钱袋子”起到了什么作用?12月初,记者跟随全国人大常委会办公厅新闻局新闻采访组,前往广东省部分地区,对广东省人大的这种创新模式一探究竟。

  “科技+制度”管好政府钱袋子

  广东省人大预算支出联网监督系统这个话题要从2003年说起。

  “当时,我省依法治省工作领导小组会议提出,要改革对财政预算执行情况的监督,财政部门要与人大财经委员会联网,每一笔财政支出都要让人大知道,加强财政支出的审批监督、使用监督和事后监督。”广东省人大常委会副主任陈继兴告诉记者,广东省人大常委会于2004年8月底初步实现了省人大财经委员会与省财政厅国库集中支付系统联网,开展对财政预算资金支付情况的实时查询监督。2005年,广东省委和省纪委将财政预算支出联网监督系统纳入省建立健全惩治和预防腐败体系总体框架,要求继续探索建立实时在线财政预算监督系统,加强人大对财政开支的监督。

  联网监督系统建成以来,广东省人大常委会着力抓好系统的应用与推广。一方面,做好省级联网系统的日常使用工作。从2005年5月开始,组织安排有关工作人员定期查询分析,按季度、半年、年度出具查询分析报告,初步确立查询监督长效机制。另一方面,通过上下联动拓展联网范围。继与省级财政联网后,又着力推进与省审计、监察部门联网,并推动地级以上市人大常委会与同级财政、审计、监察部门联网。截至2007年9月,省级和21个地级以上市人大全部建立了预算支出联网监督系统;2008年实现省审计厅与省财政厅国库集中支付系统联网;2010年全省21个地级以上市实现审计部门与财政部门国库集中支付系统联网;2013年省监察厅与省财政厅国库集中支付系统联网。

  13年的实践证明:开展预算支出联网监督是人大依法开展预决算审查监督工作,推动人大工作与时俱进、创新发展的重要抓手。在“互联网+”的信息化时代,通过“科技+制度”的手段不断提高预算执行监督效率,努力管好政府的钱袋子,是顺应信息化时代发展的需要,是符合当前和今后人大监督工作的需要。预算支出联网监督为人大依法开展预决算审查监督工作建立了新的平台,拓宽了人大监督渠道、丰富了人大监督工作方式方法。

  拓展人大监督工作广度深度

  12月12日,记者走进广东省人大常委会机关预算支出联网监督查询室。“目前,我们已实现了三个全覆盖。”工作人员轻点鼠标,两台82英寸液晶屏立即分屏动态显示政府全口径预算支出情况。

  “这个系统能否‘盯住’政府所有的财政支出?”

  “省级联网监督系统已实现了预算资金全覆盖。”听到记者的疑问,工作人员详细介绍起来:首先,资金范围实现了全覆盖,即从一般公共预算资金、政府性基金预算资金逐步扩大到国有资本经营预算资金和社保基金预算资金,实现了全口径“四本”预算资金全纳入;其次,实现了预算单位全覆盖,即联网监督系统涵盖了119个省级预算单位和21个地级以上市及121个县区转移支付资金拨付情况;实现了预算执行全跟踪,即可以查询到年初预算编制、年终决算以及年中每笔财政资金的具体拨付情况。

  据了解,联网监督系统建立之前,广东省人大常委会对省财政预算执行情况的日常监督,主要是靠财政部门报送的月报表来掌握情况,一般月报表反映的仅仅是各项支出的大数,但具体支出项目并不清楚。实现联网监督以后,人大就能够实时掌握财政资金的收支及预算执行情况,开展经常性监督,由过去偏重于形式上履行法定程序向注重多层次、全方位的实质性监督转变。

  截至今年6月,广东省21个地级以上市人大都建立了预算支出联网监督系统,有70个县(市、区)人大与本级财政部门联网,县级联网率达59%,其中有8个地级以上市的县级联网率达100%。

  广东省人大常委会主任黄龙云说,借助联网监督系统,人大能够及时了解资金流向,关注政府工作重点和群众关心热点等有关项目的支出情况,及时发现预算编制、预算执行中存在的问题,有利于增强预算的透明度和推动建设“阳光财政”,拓展人大监督工作的广度和深度。

  预算执行监督由被动变主动

  “给什么,就批什么。”有人曾这样形容以前人大对预算的监督工作。

  以前,人大能得到什么样的数据,完全取决于财政部门给什么样的数据。而缺乏数据就无法全面了解预算的真实情况,人大最为关键的监督作用也就无从谈起。

  有了联网监督系统后,信息不对称的局面就此打破。相关数据都会全部直接对接到人大系统中。想要什么数据,就可以查到什么数据。掌握了数据,人大就可以随时发现问题,能够知道政府有没有按照预算来花钱、是不是任性、有没有冲动、有没有得到有效遏制。

  那么,人大可以利用这些数据做什么呢?“有两个层面的事情要做。”广东省人大常委会委员、省人大财经委委员辛瀑介绍说,首先是要通过数据来看整个预算是不是合理,从而为是否批准下一个预算提供依据。“预算做得是不是合理、能不能批、去年的预算执行得好不好、效果怎么样、调整的次数是不是太多……通过考察这些内容,就可以对明年的预算批不批准作出判断。”

  同时,这些数据可以在预算过程中用来监督政府的各种行为。“判断预算是否执行到位,可以按照三个要素去判断,即做了什么、花了多少钱、什么时间做完的。如果制定的时候就不准确,即便预算之后执行到位,也是不应该的。”辛瀑说。

  可以说,通过预算支出联网,使预算执行监督由被动变为主动,由周期性的报表审阅转变为实时性的电子信息审阅,由对支出结果的概括性了解转变为涵盖各环节的全过程了解,掌握了预算资金实时拨付情况,强化了预算执行情况的动态监督,提高了监督的针对性和实效性。

  推动政府建立现代财政制度

  “钱变得越来越烫手。现在,很多政府部门都不敢再随意‘抢钱’了。因为拿了这个钱,一举一动就都要受监督。所以,现在政府财政资金的使用效率大大增强了!”说这话的是珠海市人大常委会委员、财政经济工作委员会主任王红勤。谈及联网监督系统运行后的效果,她形象地跟记者这样描述。可以说,预算支出联网监督已成为推动政府建立现代财政制度的重要手段。

  开展预算支出联网监督,从人大角度讲,能够实时详细查阅和分析财政预算执行情况,发现存在的问题并提出建议;从政府及其财政部门讲,与人大联网后,则有利于及时堵塞漏洞,规范管理,倒逼政府提高预算水平,提高依法执政能力,进一步推动政府及其财政部门依法行政、依法理财;从各预算部门单位讲,各部门单位的预算执行情况置于人大监督之下,相当于在财政和审计监督之外,增加了“第三只眼”,延伸了监督链条,增强了部门单位预算执行的约束力和自律性,有利于提高资金使用的合规性和绩效性。

  比如,中山市人大常委会财经工委通过联网监督系统发现距离市人大会议批准预算后不到两个月时间,累计已有7个部门发生了预算追加,在报请常委会领导同意的情况下,通过相关材料向市政府反映并提出细化预算编制、提高预算到位率和上半年原则上不能追加预算的意见,并得到落实,有效增加了部门预算的约束力。

  再如,在对广东省底线民生保障情况开展专题调研时,广东省人大利用联网监督系统查询跟踪了广东省流浪乞讨人员救助省级专项资金预算支出情况,结果发现,在中央加大对广东省该项转移支付补助的情况下,省本级支出却较上年同期大幅压缩46%,用于救助支出的资金比上年同期减少49%。针对这个异常情况,省人大要求省财政部门作出解释并提出改进意见。省财政厅对此高度重视,在编制次年的预算草案时专门在“临时救助”款下安排了“流浪乞讨人员救助支出”,并对该项资金作了合理安排。

  “可以说,开展预算支出联网监督工作,不但不会影响财政管理的规范化,还有利于增强财政预算管理的科学性,推动政府加快深化预算管理体制改革的步伐,助推建立现代财政制度。”陈继兴说。

  新预算法提供依据增加底气

  加强人大对预决算的审查监督也是落实新预算法立法宗旨的客观要求。预算法第二十一条第一款、第二款明确规定:“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告”“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行”;第六十九条规定,在预算执行过程中,各级政府对于必须进行的预算调整,须报同级人大常务委员会审查和批准;未经批准,不得调整预算;第八十三条规定:县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。

  新预算法还明确要求建立健全全面规范、公开透明预算制度,政府的全部收入和支出都应当纳入预算,各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出,从而在法律层面上确定了全口径预算体系,也确定了人大对政府财政预算全覆盖、全过程监督的法律地位。全口径预算体系从横向上来讲,即预算的组成,是包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”;从纵向上来讲,就是每一级政府一级预算,预算层级包括中央、省、市、县、乡的“五级预算”。

  开展预算支出联网监督是认真贯彻落实新预算法建立健全全面规范、公开透明预算制度要求的重要举措。通过联网监督系统让人大和审计、监察部门了解财政支出从申请、审批到支出的全过程,包括每一笔支出何时拨付、拨了多少、拨到哪里、什么用途以及用什么方式支出等,提高了预算执行的透明度,为财政支出详细情况向社会公开迈出了重要的一步,奠定了坚实的基础。

  此外,通过联网监督系统,有效解决预算执行监督信息不对称的问题,对于人大依法履行预算监督职能,加强人大对全口径预决算的审查监督,也具有重要作用。通过联网监督系统,让纳税人上缴的每一笔钱都花得清清楚楚,给老百姓一本明白账,是建立现代财政制度,建设阳光政府、责任政府的需要,也是实现国家治理体系和治理能力现代化,落实人民群众对财政预算知情权、参与权和监督权的必然要求。

  代表从被动接受到主动参与

  “以前,我们通常只有在每年人大会议召开的几天前才会看到四本账,抱着一大堆资料,有时候根本看不过来也看不懂。现在有了联网预算监督系统,我们可以随时查看,了解自己想要的信息。这让我们履职更加直观和方便。”谈到联网监督系统给代表履职带来的好处,珠海市人大代表黄亚菊深有感触。

  每年人大会议一项很重要的议程就是审查和批准政府的预算草案及其报告。但是在短短几天会议期间,人大代表和人民群众很难对预算提出充分的意见和建议,政府也难以在当年采纳并体现到预算中。

  通过创新工作方式方法来加强人大代表对预算的审查监督,既是实现人民当家作主的具体体现,也是实现依法治国、依法理财的必然要求。另一方面,新时期下的人大工作对人大代表的要求也越来越高。代表不能再是“举手代表”,不但要积极发言,更要提出有建设性的意见。如果不做好功课,显然提不出高质量的意见和建议。

  如今,预算支出联网监督给代表搭建起了一个新平台,创造出了更好的工作条件。据了解,除了将预算支出联网监督系统的查询分析成果应用于常委会和财经委等专门委员会开展的预算审查监督工作外,广东省各级人大常委会十分注重利用联网监督系统做好代表服务保障,努力加强代表对预算审查监督工作的参与,让这个系统能充分为代表所用,提高代表的参与度。

  以珠海市为例,2015年底,珠海市人大常委会建成了专门的预算联网监督查询室,人大代表可以随时查询预算执行的情况,实现了代表监督预算从被动性接受到主动性参与的转变。通过系统平台,人大代表还可以根据履职需要,随时跟踪监督预算资金使用情况,及时提出意见和建议,从而更有效地发挥代表在预算监督中的作用。针对人大代表今年对政府部门“三公”经费的使用较为关注的情况,系统“重点监督”模块还专门设立了“三公经费”栏目,供人大代表不定期查询监督,系统还设有代表建议功能模块,人大代表可以直接提出意见和建议,政府相关部门则需在系统上及时进行答复。2015年、2016年,珠海市本级预算单位“三公”经费同比下降20.5%、27%,监督效果显著。

  记者在采访中还了解到,2013年和2014年,广东省共组织七批近百名基层代表参加提前介入预算编制监督视察工作,由财经咨询专家为代表提供“一对一”学习培训,并通过联网监督系统提前为代表提供预算支出基本情况分析,提高代表参与预算监督工作的专业化水平。

  探索发挥系统查处腐败作用

  值得一提的是,广东省及各地市纪委已将预算支出联网监督工作纳入到惩治和预防腐败体系建设中,探索发挥联网监督系统在查处腐败中的作用。

  省纪委将财政预算支出联网监督工作纳入惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划。2006年以来,中山市纪委监察局结合每年省纪委监察厅和中山市从源头上防治腐败等工作要求,积极参与到“中山市实时在线财政预算监督系统”的建立推广和完善等各个环节,并就系统的使用管理提出有关意见和建议。2009年,中山市纪委监察局根据工作要求,向市政府提出开展“实时在线财政预算监督系统”与电子监察系统联网的工作建议并得到了政府支持。随着电子监察工作深入推进,2013年3月,正式启动中山市电子纪检监察综合平台建设工作,并于2014年年中通过项目验收。

  此外,中山市纪委监察局还派驻财政局纪检监察组,负责该系统联网中的日常查询监督工作,包括围绕部门预算执行情况、三公经费支出、追加预算安排政府采购情况等,进行日常监督,根据要求,在系统中及时查找部门有关预算项目支出的明细记录,为案件核查、查办和监督检查工作提供有关情况。借助该系统,中山市党风廉政建设党委主体责任评估体系系统建设也进一步完善,中山市纪委监察局正在建设“中山市党风廉政建设党委主体责任评估系统”,进一步借助实时在线财政预算监督系统的现有资源,将采集该系统中部门预决算执行情况的有关数据作为纪检系统的一项效果指标。

  及时发现社保基金存在问题

  由于社会保险基金是老百姓的养命钱,社保基金一直广受社会关注,因此对社保基金的监督也成为监督体系中的重要组成部分。为此,广东省人大常委会大力推动省级社保基金纳入联网监督,并于2014年实现与省社保局的省级社保基金报表系统试联网。

  为了回应人民群众对社会保险的高度关切,广东省人大常委会积极推动初步实现了将省级社保基金纳入预算支出联网监督系统,目前社保基金主要统计报表数据和财务数据可以通过专网查询。具体包括社会保险参保情况表、社保基金预算执行情况表、社保调剂金缴拨情况表、城乡居民基本养老保险月报表以及各险种现金流量、资产负债、保值增值等财务数据。目前,全省已有12个地级以上市实现了人大与社保部门联网,有9个县(市、区)人大实现与本级社保部门联网。

  通过在线监督社保基金,一方面,人大代表可以全面了解社保的政策法规,更好地监督社保经办机构贯彻执行相关法律法规和社保政策,另一方面,人大代表可以及时了解社保基金整体以及各险种的资产规模和结余情况,了解社保基金整体以及各险种的收支情况,是否收支平衡,是否出现赤字,是否有月份出现异常波动,了解社保基金的预算是否按照进度执行,是否存在超预算支出的情况,了解各险种参保人数的增减变化以及享受待遇人数的变动情况等。

  通过这些动态信息的变化分析,可及时发现社保基金管理工作中存在的问题,提出相关的建议和意见,充分发挥人大的监督职能。(记者 朱宁宁)

(责编:刘茸、李婧)
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