实现文化立法突破 促进产业繁荣发展

　　编者按

　　《中华人民共和国电影产业促进法》已由十二届全国人大常委会第二十四次会议于2016年11月7日通过,并将于2017年3月1日起施行。作为文化产业第一法,电影产业促进法将长期以来电影改革经验上升到法制层面,厘清了政府与市场的边界,为引导电影产业建设快速发展提供了法制保障,对弘扬社会主义核心价值观,推动文化领域供给侧结构性改革,促进文化大发展、大繁荣,增强文化自信,都具有十分重要的意义。

　　近日,全国人大教科文卫委召开宣传贯彻电影产业促进法座谈会。全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨出席并作重要讲话。会议由全国人大教科文卫委主任委员柳斌杰主持,中宣部、全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委、国家发展和改革委员会、教育部、财政部、国家新闻出版广电总局、国务院法制办公室的负责同志以及部分电影机构、编剧和演员代表参加了会议。与会人员就如何更好地推进我国文化建设、促进电影事业繁荣健康发展,发表了各自的看法。本报对与会人员发言进行摘登,敬请关注。

　　协调多方关系　树立成功范例　全国人大法律委员会副主任委员　李连宁

　　作为参与电影产业促进法审议修改的工作人员,我深感电影产业促进法来之不易。结合参与电影产业促进法起草修改过程谈一些认识。

　　第一,电影产业促进法很好地处理了促进电影产业发展和确保国家文化安全的关系。一方面加大了对电影产业扶持发展的力度,放宽和降低了电影摄制的管理门槛,取消了电影摄制的行政许可。同时,也理直气壮地完善了电影内容的审查管理。这样既为促进电影产业的发展提供了法律依据和保障,又依法守住了国家文化安全和社会主义核心价值观的底线。

　　第二,电影产业促进法很好地处理了电影产业促进和电影行业管理的关系。把电影行业管理寓于电影产业促进之中,完善管理提供一个电影产业健康发展的环境,本身对电影产业就是一个有力促进。

　　第三,电影产业促进法很好地处理了弘扬主流价值观和促进电影艺术繁荣的关系。在弘扬主流价值观方面,法律给予了有力支持,同时,该支持的支持,该放开的放开,为电影艺术的繁荣提供了充分的法律保障。

　　第四,电影产业促进法还从法治的角度合理规范了国内电影市场中国产电影和外国电影放映时间的比例。保护和扶持了国产电影的放映,规范了外国电影进入国内电影市场,既有利于保证国家的文化安全,又有利于保护国内电影产业的合法利益,促进国产电影的发展。

　　总之,我认为电影产业促进法是我国思想文化领域立法的一个成功范例,是值得我们今后在相关立法中参考借鉴的。

　　弘扬核心价值观　加大保障促发展　全国人大常委会法制工作委员会副主任　许安标

　　电影产业促进法是我国文化立法的重大成果,这部法律具有以下四个方面的特点:

　　第一,坚持大力弘扬社会主义核心价值观,支持和促进中华优秀文化的传播。电影产业促进法要求从事电影活动应当坚持为人民服务、为社会主义服务,坚持社会效益优先,实现社会效益与经济效益相统一。该法明确规定国家支持创作、摄制传播中华优秀文化,弘扬社会主义核心价值观的重大题材电影。

　　第二,坚持简政放权和保障文化安全相结合。坚持放管并举,寓管理于服务之中,为电影活动和相关产业发展提供便利和保障。一方面,减少行政审批项目,降低准入门槛,取消了摄制电影的资质许可,同时简化优化行政许可程序。另一方面,坚持电影审查制度,切实维护文化安全,明确列出了电影不得含有的负面清单。

　　第三,坚持规范管理与支持保障相结合。明确了电影技术的国家标准要求,打击票房造假和盗录盗播行为,规范了映前广告的放映,规范了电影送展等,并明确了相应的法律责任。同时,加大了对国产电影的保护支持力度,将近年来行之有效的产业政策上升为法律,设专章从财政、金融、税收等多个方面对国产电影给予支持促进。

　　第四,坚持将电影产业发展和公共文化服务保障相结合。在电影放映方面,法律强化电影放映活动的公共文化属性,鼓励和扶持公益放映,加大对农村电影放映的扶持力度,鼓励电影院以及从事电影流动放映活动的企业、个人采取票价优惠,建设不同条件的放映厅,设立社区放映点等多种措施,为未成年人、老年人、残疾人、城镇低收入居民以及进城务工人员等观看电影提供便利。　

　　为产业添动力　为行业立规矩　国家新闻出版广电总局副局长　童刚

　　电影产业促进法划时代的重大意义突出体现在三个方面:首先,从法律层面确立了“电影作为产业”的属性。强调转变政府管理方式,充分发挥政府的引导、激励作用。既促进产业发展,又保障文化安全。本法作为专门法,所确立的基本制度、基本原则以及立法经验等,均能为文化产业立法提供重要参考和有益借鉴。

　　其次,为产业发展助力护航。在创作导向上,明确了“二为”方向、“双百”方针等原则要求,首次将“坚持以人民为中心的创作导向”写进法律；在扶持制度上,将电影产业发展纳入了国民经济和社会发展规划,规定地方政府对电影创作、摄制提供必要的便利和帮助；在财政税收、土地、金融等方面规定了优惠措施；在秩序规范上,规定了覆盖全面、层次分明的法律责任,对民事责任、刑事责任、违反其他行政管理法规的行政责任及纪律责任承担问题也作了指引性规定。

　　第三,为行政管理立规明矩。将行政审批“放管服”改革的重点成果纳入进来,聚焦于建立科学、公开、公平的行政管理体制,有助于电影内容管理科学化和一致性。

　　新闻出版广电部门今年将着重做好三个方面的工作:一是继续加大宣传力度,将本法作为系统“七五”普法的重点项目,运用各类媒体渠道和资源增强其知晓度和影响力。二是组织学习培训,在系统内开展不同层次、形式多样的教育培训活动,并协调《法制日报》举办面向社会的答题活动。三是完善相关制度,特别是要做好《电影管理条例》的修订和相关规章、规范性文件的“立、改、废”。

　　电影主管部门已将2017年定为“创作质量促进年”和“市场规范年”,持续深化电影产业供给侧改革,从“高原”向“高峰”奋勇攀升,努力打造更加繁荣、公平、有序的市场环境,以优异成绩向党的十九大献礼,扎实推进由电影大国向电影强国的历史性转变。

　　重视重大工程　扶持老少边穷　国家发展和改革委员会副主任　王晓涛

　　电影产业促进法首先从法律层面确立了“电影作为产业”的属性,在立法主旨和方向上体现了市场资源配置、政府引导扶持的要求和既促进产业发展又保障文化安全的要求,并在审核权下放、知识产权保护、整治虚假票房、规范电影投融资服务等方面作出了细致而有效的规定,这些都是开创性的工作,具有良好的示范作用。

　　电影产业促进法对于我国电影产业继续繁荣发展具有重要的保障作用。经过多年来的发展,电影产业已经成为我国文化产业的重要组成部分。从启动立法的2003年到法律颁布的2016年,全国电影总票房从10.1亿元增长至457.12亿元,增长了45倍。电影产业繁荣发展的同时,也暴露出一些问题和不足,还存在市场活力不足、市场秩序无序、知识产权保护不力等问题,电影产业促进法的出台和实施,使我国电影产业在更加法治化的环境中迎来新的机遇,通过依法约束和管理电影生产的各个环节,保障了电影生产者的合法权利,并为打击各类违法行为提供了法律依据。

　　电影产业促进法对于我国电影产业进一步融入国际市场提供了有力的支撑作用。一方面,好莱坞的电影不断涌入国内,另一方面,我国的电影也在努力走出去。此时出台电影产业促进法,有利于我国电影产业在依法管理的前提下进一步融入国际市场。

　　国家发展改革委将积极推动贯彻实施电影产业促进法。目前,已经开展了两方面工作,一是将电影产业发展纳入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,并将国家影视精品工程、少数民族电影工程等列入规划纲要的文化重大工程。二是积极扶持老少边穷地区开展电影活动,保障少数民族地区群众观看电影的需求。

　　建立长效机制　发挥育人功能　教育部副部长　朱之文

　　电影产业促进法的出台为发展学生影视教育提供了好的依据和重要的保障。为贯彻落实好电影产业促进法的有关要求,教育部将统一安排部署、完善工作机制、创新实施载体、强化人才保障并探索推广经验。

　　下一步,教育部将重点从以下几个方面进一步抓好贯彻落实:

　　一是加强条件保障。研究出台关于开展中小学生电影教育工作的指导意见,对中小学生电影教育的场地设施、经费、师资等作出明确规划。力争用三年时间,实现全国中小学校影视设施基本具备,中小学校外活动场所和社会观影资源得到充分利用,适合中小学生观看的片源得到有效保障,中小学生电影教育长效机制基本建立。

　　二是加强经验交流推广。深入推进影视教育试验区建设,指导和推动试验区在电影教育组织、领导、经费保障、课程设置等方面积极探索,形成可借鉴、可复制、可推广的模式。定期召开中小学影视教育工作推进会,交流各地开展影视教育的好经验、好做法,推动全国影视教育工作扎实开展。

　　三是充分发挥电影的育人功能。在育人效果上下功夫,关注看前、看中、看后三个环节,探索如何把影视教育有机融入到中小学德育和美育的教育中,帮助学生在影视教育中形成正确的人生观、世界观、价值观,培养健全的人格,帮助学生在影视活动中满足精神文化需求。

　　四是强化考核评价。把电影艺术与欣赏纳入学生综合素质评价,把电影教育列入义务教育和高中阶段教育的课程安排,进一步发挥教育督导的作用,督促各地、各校严格落实。

　　实现转型升级　推动企业改革　财政部副部长　余蔚平

　　财政部认真贯彻落实中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化强国建设的重要决策部署,充分发挥财政职能,统筹运用资金扶持、税收优惠等多种手段,积极推动电影产业的繁荣发展。下一步,财政部将采取以下措施贯彻落实电影产业促进法:

　　第一,以社会主义核心价值观为引领,支持主旋律电影推陈出新。下一步,我们将对弘扬社会主义先进文化,传播主旋律、传递正能量的优秀国产电影给予支持,推动生产更多既叫好又叫座、能够体现时代精神和时代创造的电影精品,引领电影创作从“高原”向“高峰”迈进。

　　第二,完善投入机制,推动电影公共服务转型升级。今后,中央财政将进一步健全公共文化服务财政保障机制,推进电影公益放映服务网络建设,提升农村电影放映服务质量,使农民观众从“看到电影”向“看好电影”转变。

　　第三,把握市场规律,推动电影企业深化改革、发展壮大。今后,在厘清政府和市场关系的前提下,中央财政将进一步完善扶持政策:一是加强国有电影企业资产管理,加快建立现代企业制度,综合运用国有资本经营预算等政策手段,提高国有电影企业整体实力和竞争力；二是创新财政资金投入模式,完善文化产业发展专项资金基金化管理；三是落实相关税收优惠政策,减轻企业负担,为电影产业发展繁荣提供良好政策环境。

　　加大简政放权　发挥市场作用　国务院法制办公室副主任　刘炤

　　电影产业促进法既注重简政放权,又注重加强日常监管。从制度层面作了适度松绑,降低了从事有关电影活动的门槛。没有新设行政审批,取消、下放了部分行政审批。同时,注重加强日常监管,规定受处罚情形将记录信用档案、加强行业自律、依法查处侵犯相关知识产权的行为等措施,进一步规范电影市场秩序。

　　电影产业促进法加大扶持力度,发挥市场作用。通过引导相关文化产业专项资金和基金加大对电影产业投入力度,实施必要的税收优惠,将电影院建设和改造纳入国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划,鼓励金融机构提供相关支持,保障相关跨境投资的合理优惠需求,实施人才扶持计划,加大电影境外推广力度等多项扶持措施,促进电影产业全面发展。同时,电影产业促进法也注重发挥市场在资源配置中的决定性作用,明确国家要制定电影及其相关产业政策,引导形成统一开放、公平竞争的电影市场,营造良好的市场氛围。

　　电影产业促进法既注重产业发展,又注重文化安全。考虑到当前抵御腐朽文化侵蚀、维护文化安全的任务十分艰巨,电影产业促进法不仅注重调动市场主体从事电影活动的积极性,促进电影产业繁荣发展,也注重发挥电影的正面导向作用,完善电影内容监管措施,规定电影要为人民服务、为社会主义服务,禁止含有违反宪法确定的基本原则、危害国家安全、危害社会公德等内容。

　　把好导向　多出精品　多出人才　中宣部文艺局局长　汤恒

　　电影产业促进法是电影产业的根本大法,要深刻认识实施电影产业促进法的重大意义,充分认识做好宣传贯彻工作的重要性,大力促进电影产业繁荣发展。

　　一是认真做好宣传解读工作,营造良好社会文化氛围。推出权威解读、专家访谈等节目,邀请专家学者对这部法律涉及到的重大政策和社会关注的热点进行深入浅出的解答。及时报道广大电影工作者、业内人士、社会各界对电影产业促进法出台的反响,及时报道各地各部门学习贯彻的新举措、新进展,形成贯彻落实的良好氛围。

　　二是把好导向抓落实。要根据电影产业促进法的明确规定,在电影的选题立项、剧本扶持、拍摄保障、评论评奖、传播推广等各环节、各方面,严把政治导向、价值导向、审美导向,引导广大电影工作者牢固树立正确的历史观、民族观、国家观、文化观,弘扬中华优秀传统文化,弘扬社会主义核心价值观,努力实现社会效益和经济效益、社会价值和经济价值相统一。

　　三是多出精品多出人才抓落实。要把这部法律的精神细化、实化为具体举措,瞄准影片质量不够高、原创作品不够多、人才队伍还不够齐备等问题,加大对重点电影作品扶持力度,深入实施电影剧本孵化计划,大力培养电影创作、营销、制作等各方面人才,推动电影产业促进法发挥作用、产生效力,努力多出精品、多出人才,助力电影强国建设。

　　尽快出台细则　让法律落实处　中影股份公司董事长　喇培康

　　我国电影能有今天的成就,离不开国家的支持。现在国家把对电影的各项扶持政策和相关措施以法律的形式固定下来,表明国家对发展电影产业的高度重视。

　　就如何以电影产业促进法来规范和促进我国电影产业的发展,我提四点建议:

　　一是尽快出台电影产业促进法相关实施细则。电影产业促进法第四章共有11条,明确了国家对开展相关电影活动给予支持和鼓励,但如何支持和鼓励,支持和鼓励的程度有多大,具体程序如何办理,应该有更加明确的说法,以便使法律规定的促进内容尽快落到实处,惠及整个行业。

　　二是高度重视对优秀国产电影创作生产的扶持,加大扶持力度。现在思想精深、艺术精湛、技术精良、两个效益俱佳的高峰制作数量还是不多,加之随着中国电影市场的逐渐开放,来自进口影片的压力越来越大。因此,要高度重视对国产电影的保护,确保国产影片在我国电影市场上应有的市场份额,为民族电影产业做大做强做优保驾护航。

　　三是高度重视对电影高新技术的研发、推广和使用。电影的每一次飞跃都离不开高新技术的推动。中国电影要想屹立于世界电影之巅,必须高度重视高新技术的研发。建议有关部门充分依托电影产业促进法,大力推动我国原创电影技术的研发,使我国电影产业得到全面、均衡、协调发展。

　　四是高度重视对行业和市场的规范管理。要加大对不规范行为的整治力度,用好用足电影产业促进法赋予我们的权利,充分维护从业者的合法权益。建议各地电影主管部门在宣传贯彻电影产业促进法的同时,举办几期学习班,组织从业者认真学习电影产业促进法,牢固树立守法意识和维权意识,为进一步规范和净化我国电影市场打下良好基础。

　　把大家的期望变成行业的业绩　光线传媒公司董事长　王长田

　　电影产业促进法的出台,对整个行业未来几十年的发展,为增强我国电影行业的竞争力,包括走向国际,有非常大的促进意义。法律出台后,所有电影行业的从业公司都非常振奋,但接下来也有一些问题需要我们在实施过程中予以解决。

　　首先是实施细则,比如在法律中规定关于审查标准里有安全、外交、民族、宗教、军事等要报送审查,谁来审查?依据什么样的标准?由电影主管部门审查还是军事、外交等部门审查,意见不同怎么协调,最后谁来通过?又如国产电影的放映时间,法律规定的三分之二怎么执行?这是一个非常好的规定,但具体怎么执行、如果不执行有没有处罚?再比如第十六条中有八项内容的禁止,这和传媒的管理有类似,是不是把传媒管理标准完全移植到电影行业?这些都需要在细则中予以更加明确的规定。

　　光线传媒是中国电影行业市场化十年发展的受益者,十年生产了92部影片,总票房210亿元,在全国处于第一位。去年总票房是64.2亿元,已连续三年全国总票房第一。整个行业都有一个深刻的体会,那就是行业的发展能有这么快的速度、有这么好的质量,最重要的是政府部门在行业上采取的扶持、促进、服务态度。这部法律正是体现了这个态度。

　　我代表整个电影行业的民营公司,对这部法律的出台表示感谢。我们希望在未来企业运行中能够遵守这部法律,宣传这部法律,把大家寄予的期望变成我们行业的业绩。

　　法律的出台,让我吃了一颗定心丸　作家、电影编剧　刘震云

　　作为一个创作者,看到电影产业促进法出台,我有吃了定心丸的感觉。这不是一部管理法而是促进法,其中充满了智慧,这个智慧首先对创作者是有利的。读到总则的第四条,我感受颇深:法律规定尊重和保障创作自由,倡导电影创作贴近实际,贴近生活,贴近群众,鼓励创作思想性、艺术性、观赏性相统一的优秀电影。

　　中国电影这些年发展非常快,不管是它的观众数量、荧幕块数还是电影制作单位,每年都是呈几何倍数的增长。电影是一个社会化产品、娱乐产品,当然也是一个为了赚钱的产品。但如果一个民族的电影只是为了赚钱和娱乐,从来不在电影里去思考,久而久之就会由不去思考发展到不会思考,那么民族电影发展的前景将令人担忧。

　　去年我和冯小刚导演合作的电影《我不是潘金莲》几经商榷最终在11月上线,反响不错。当初为什么要写《我不是潘金莲》这本书,其实就是想探讨一个人说话到底能占多大地方。一个作者最主要的作用就是要把那些被忽略的人、被忽略的情感一点一点打捞出来。《我不是潘金莲》从题材的敏感性、内容的复杂性来说,拍成电影的难度是很大的,但它最终能够顺利上映和取得积极反响,更大的意义在于开启了我国电影在另一方面内容关注的方向。中国的创作者不笨,中国人的想象力从山海经开始,都是特别伟大的,只要我们给他提供一些创作的空间。

　　作为演员感到特别高兴　演员　徐帆

　　作为一个演员来说,我对电影产业促进法的出台感到特别高兴。我亲身见证了电影这十年来有很大变化和进步,现在有这么一部法律做保障,心里感到很踏实,我相信电影产业一定会越来越好。

　　我个人有这么两个建议:一是在有法可依的情况下,能否采取措施加强行业协会的作用。因为行业发展特别迅猛,从业人员数量也越来越多,在这样的情况下,难免会有不规范的情况出现,难免有人会受委屈,我觉得应该让他们有地方去倾诉,给他们撑撑腰。例如现在演员都是在一个透明的环境下去生活和工作的,演员的合法权益应该得到保护。

　　二是我想呼吁一下,要保护和鼓励电影创作的创新。说到底,我国的电影产业还是要靠我们自己。如果没有创作上的创新,即使是和国外有资金的合作,拍出来的东西仍然是别人的,不是我们自己的。所以,应该大力鼓励我们创作人员的创新。

　　为文化立法积累了成功经验　清华大学新闻处传播学院教授　尹鸿

　　电影产业促进法的立法过程,为文化立法提供、积累了成功的经验。电影产业促进法既涉及到中国的本土电影保护又涉及到全球贸易自由规则,既涉及到产业的经济利益又涉及到文化的社会效益,既涉及到意识形态要求又涉及到国家文化安全,既涉及到国有企业又涉及到民营企业,既涉及到产业要放开又涉及到产业应管好,涉及的利益方方面面,兼顾的边界林林总总。虽然整个立法过程历时很长,但作为文化领域的第一个行业法,的确积累了值得总结的经验。

　　在立法过程中,有关方面广泛征求各方面的意见,多次讨论修改,平衡各方面的诉求,循序渐进、求同存异,最后形成了电影产业促进法,正确地处理了文化立法中经济效益与社会效益、文化安全与贸易自由、管与放、政府与市场等复杂的关系,至少符合了现阶段电影发展的实际和对未来相当长一段时期的法律规范。这为将来其他文化立法提供了诸多可以借鉴的参照。

　　电影产业促进法要落地,还需要许多实施细则的制定,比如电影审查的标准和程序,各种法律责任的判定方式,包括保护未成年人利益的影片标识如何实行等,还包括一些税收优惠政策如何落实,国民经济和社会发展总体规划的内容如何确定等,也需要征求意见和讨论解决。甚至,可能还有一些新的问题,包括行业垂直垄断、知识产权保护等问题,需要更好地与现有的相关法规对接。这些也都是理论评论工作者需要与全行业一起来研究解决的问题。我们相信,这些问题,在电影产业促进法的法律框架下,会逐渐得到符合国情的解答。电影产业促进法也一定会在我国从电影大国到电影强国的转换过程中起到保驾护航的作用,显示出其里程碑意义。

　　本报记者　朱宁宁　整理