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全国人民代表大会常务委员会执法检查组  关于检查《中华人民共和国固体废物污染  环境防治法》实施情况的报告

——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上

张德江

2017年11月02日08:28    来源:中国人大网     手机看新闻

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全国人民代表大会常务委员会:

建设生态文明、保护生态环境关系人民福祉、关乎民族未来,是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容,是全面建成小康社会、建设美丽中国的时代选择。以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,深入贯彻新发展理念,牢牢把握我国发展的阶段性特征,牢牢把握人民群众对美好生活的向往,从实现中华民族永续发展的高度,坚定不移推进生态文明建设。习近平总书记在党的十九大报告将坚持人与自然和谐共生确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,强调必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度,形成绿色发展方式和生活方式,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献。党的十九大报告为我们做好新时代生态环境保护工作指明了前进方向,提供了根本遵循。

十二届全国人大常委会深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央决策部署,坚持把加强环境保护和生态文明建设作为履职尽责的重点方向,从立法和监督两个方面持续发力,积极推进生态文明建设法治化、制度化。坚持用严格的法律制度保护生态环境,制定和修改环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、环境保护税法等重要法律,正在认真审议土壤污染防治法,努力构建系统配置最严格的环境保护法律制度。同时,坚持问题导向,发扬“钉钉子”精神,扎实推进环境资源领域法律实施监督工作,已经检查了6部法律实施情况,听取审议了国务院7个专项报告;运用专题询问、听取审议整改落实情况报告、组织专题调研等方式加强跟踪监督,全面推动环境保护法律制度有效实施。

防治固体废物污染,与大气、水、土壤污染防治密切相关,是生态文明建设和环境保护工作中不可或缺的重要一环,是重要的民生工程和民心工程。为全面检查固体废物污染环境防治法(以下简称“固废法”)贯彻实施情况,推动党中央重大决策部署贯彻落实,推进环境质量改善,保障人民群众健康,全国人大常委会执法检查组于今年5月启动开展“固废法”执法检查。现在,我代表执法检查组向常委会作报告,请审议。

一、执法检查总体情况

根据全国人大常委会监督工作计划安排,全国人大环资委先后赴北京、河南等7个省市开展了前期调研工作,并详细制订了执法检查工作方案。全国人大常委会专门成立了“固废法”执法检查组,我担任组长,陈昌智、沈跃跃、张平、艾力更·依明巴海副委员长和环资委陆浩主任委员担任副组长,成员由全国人大常委会委员、相关专门委员会组成人员和部分全国人大代表共48人组成。5月22日,执法检查组召开了第一次全体会议,我主持会议并讲话。陈昌智副委员长对这次执法检查作了具体部署。王勇国务委员出席会议,环境保护部、住房城乡建设部、工业和信息化部、农业部、发展改革委、财政部、国土资源部、卫生计生委等8个部门的负责同志在会上作了工作汇报,商务部、交通运输部、海关总署、质检总局等4个部门提交了书面汇报材料,执法检查组开展实地检查的10个省(区、市)人大常委会负责同志和部分全国人大代表参加了会议。检查组还邀请有关专家进行了专题讲座。

这次执法检查始终坚持问题导向,检查内容包括:城乡生活垃圾、工业固体废物和农业废弃物污染防治情况,危险废物监管和进口固体废物管理情况,垃圾分类等配套法规制度的制定和执行情况,固体废物污染防治责任落实和监察执法情况,法律实施中存在的主要问题,对修改完善“固废法”的意见和建议等。今年6月至8月,执法检查组分为5个小组,由我和四位副委员长带队,分别赴陕西、湖南、山西、天津、浙江、广西、江苏、福建、上海、吉林等10个省(区、市)开展执法检查工作,检查组深入到33个地市(区),共召开22次座谈会,听取了地方政府和有关部门的汇报,实地查看了112个单位和项目。各执法检查小组分别形成了分组报告。委托自查的其他21个省(区、市)人大常委会对本行政区域内“固废法”实施情况进行了检查,并向全国人大常委会提交了检查报告。在汇总各方面情况后,执法检查组形成了执法检查报告稿。9月19日,我主持召开执法检查组第二次全体会议,讨论了执法检查报告稿,听取了国务院及有关部门的意见。

“固废法”执法检查是本届全国人大常委会在环境保护领域监督工作的持续发力,也是今年监督工作的重点。整个工作规程都是按照执法检查“六个环节”工作机制来设计和安排的,具体来说有几个突出特点:一是执法检查力度大、覆盖面广。委员长、副委员长亲自带队赴地方检查,多位常委会委员、专门委员会组成人员和人大代表参加,检查地域覆盖全国31个省(区、市)。二是突出问题导向、边查边改。检查内容紧扣生活垃圾分类、畜禽养殖废弃物处理和资源化、危险废物监管和进口固体废物管理等党中央高度关注、人民群众普遍关心的重点难点问题,深入研究、“对症下药”,推动解决问题、改进工作和法律实施。三是检查方式多样、扎实深入。执法检查组采取定点检查与随机抽查相结合的方式,深入到固体废物产生、收集、转运、处理处置和监督管理一线,全面了解法律实施情况。还通过新闻媒体开展网上问卷调查,征求社会各界对执法检查的意见和建议。四是监督与立法相结合、标本兼治。检查组多次召开座谈会,听取国务院相关部门、地方政府、各级人大代表和基层执法人员的意见和建议。认真梳理、深入研究“固废法”本身存在的与实际工作不适应、与其他法律不协调的问题,为法律修改完善打下良好基础。

二、贯彻实施法律的主要工作和成效

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视固体废物污染防治工作,就普遍推行垃圾分类制度、加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化、禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革作出一系列新决策新部署。各级政府和相关部门坚决贯彻党中央决策部署,认真落实法律规定,固体废物污染防治工作取得长足进步。

(一)法规标准和制度体系不断健全

为贯彻落实“固废法”,国务院制定(修订)了危险废物经营许可、医疗废物管理、畜禽规模养殖污染防治、城市市容和环境卫生管理、废弃电器电子产品回收处理、报废汽车回收管理等行政法规。相关部门按照职责分工,制定了一系列部门规章、标准规范和技术指南,固体废物管理制度体系逐步完善。在危险废物方面,建立了危险废物鉴别、申报登记和转移联单等8项制度,涵盖了危险废物产生、贮存、转运、利用处置的全过程;在电子废物方面,明确了名录、规划和基金补贴等4项制度,制定了基于生产者责任延伸制度的电子废物管理办法;在生活垃圾方面,发布了生活垃圾收集、运输、处理等相关管理规章和标准规范100余项;在进口固体废物方面,制定了管理名录等配套文件;在工业固体废物和农业废弃物方面,出台了促进资源综合利用和无害化处置的相关管理办法和技术文件。与此同时,陕西、湖南等21个省(区、市)结合本地区实际开展了固体废物污染防治地方立法,使“固废法”的规定更加细化,便于实施。

(二)各级政府污染防治责任进一步落实

党的十八届三中全会提出加快生态文明制度建设,党中央、国务院出台《生态文明体制改革总体方案》,明确要求完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度,实行地方党委和政府生态文明建设一岗双责制。中央环保督察组对全国31个省(区、市)开展环境保护督察,发现并处理了一批涉及固体废物污染环境的突出问题,对部分领导干部进行了约谈和问责。从执法检查情况看,地方各级党委和政府认真贯彻党中央决策部署,普遍制定生态环境保护工作职责规定,出台生态文明建设目标评价考核办法,山西、上海等地推行差异化绩效考核评价,结合本地实际分别将一般工业固废综合利用率、垃圾减量和环境安全等指标纳入生态文明建设目标考核体系;广西、吉林、四川等地综合运用通报、约谈、问责等多种手段,紧扣责任链条,层层传导压力,督促地方各级党委政府切实履行固体废物治理和监管责任,切实推动落实“党政同责、一岗双责”。

(三)固体废物污染防治重点工作依法推进

国务院不断加大固体废物污染防治工作力度,去年以来又专门印发生产者责任延伸制度推行方案、生活垃圾分类制度实施方案、加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见,以及禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案等政策文件,统筹推进各项重点工作。一是分类施策推进危险废物规范化管理。两次修订《国家危险废物名录》,增加《危险废物豁免管理清单》,提高管理科学化和精细化水平;制定《危险废物产生单位管理计划制定指南》等技术文件,指导企业落实法律责任;取消危险废物省内转移审批,激发危险废物利用处置市场活力。基本建成全国固体废物管理信息系统并投入使用,持续开展危险废物规范化管理督查考核,江苏、河南等地运用大数据、物联网等信息化手段推进危险废物环境管理。二是稳步推进城乡生活垃圾分类和无害化处理。“十二五”以来,累计安排中央预算内投资386亿元,支持地方多渠道融资,加快城镇垃圾收运、处理等设施建设。2015年,确定26个城市(区)作为第一批垃圾分类示范城市(区),多数示范城市出台了垃圾分类地方性政策法规,筹措了垃圾分类专项资金。部分示范城市探索推进“两网衔接”,完善垃圾分类收运体系。深入开展农村环境综合整治,“十二五”期间,中央财政累计安排资金275亿元,支持超过8.9万个行政村开展农村环境综合整治。向全国推广浙江金华“两次四分法”、垃圾不落地、阳光房堆肥处理等经验,推进农村生活垃圾分类和资源化利用。全面推进非正规垃圾堆放点排查整治。三是统筹推进农业废弃物治理。加强规划和政策引领,出台农业环境突出问题治理和农业可持续发展等规划,制定以绿色生态为导向的农业补贴方案和以培育市场主体为导向的农业面源污染治理方案,探索建立以农业废弃物综合利用为重点的补贴政策和市场治理机制。强化示范带动,在东北、黄淮海等秸秆集中区域建设100个示范县,在地膜集中使用区建立229个地膜清洁生产示范县。加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化工作,中央财政从2017年开始计划安排资金20亿元,采取以奖代补方式,聚焦畜牧大县,支持畜禽粪污集中处理设施建设和规模养殖场全量化处理。四是推进固体废物利用产业健康发展。规范废弃电器电子产品拆解处理产业发展,从2012年起建立废弃电器电子产品处理基金制度,累计支出107亿元,引导近3亿台废弃电器电子产品从个体商贩回收等渠道进入正规企业处理,不规范拆解处理活动得到基本控制。开展循环经济试点、资源综合利用“双百工程”、城市矿产和工业资源综合利用示范基地等建设,加强废钢铁、废轮胎等再生资源行业规范管理,推动大宗工业固体废物和再生资源回收利用行业规模化、规范化发展。严格固体废物进口管理,加大固体废物集散地环境整治,提升国内固体废物回收利用率。

(四)固体废物利用处置能力不断提升

“固废法”实施20多年来,特别是近5年来,我国加快推进固体废物污染防治基础设施建设,固体废物利用处置能力有了较大提升。一是危险废物集中处置能力逐年提升。截至2016年底,我国持危险废物经营许可证单位共2149家,危险废物核准利用处置能力达到6471万吨/年,实际利用处置量约1629万吨,分别是2006年的9.1倍和5.5倍。二是城市生活垃圾无害化处理率逐步提升。截至2016年底,我国城市共有生活垃圾无害化处理设施940座,无害化处理能力62.1万吨/天,无害化处理率达到96.6%,比2003年提高了近45个百分点。三是工业固体废物综合利用和处置能力逐步提高。据统计,2015年我国工业固体废物综合利用量达到19.9亿吨,综合利用率为65%,比2001年提高了13个百分点;单位工业增加值固体废物产生强度逐年下降,2014年比2005年下降了28.7%。四是农村环境综合整治力度不断加大。本世纪初,我国大多数地区的农村固体废物处理还没有提上日程。到2016年底,全国主要农作物秸秆资源综合利用率接近82%,畜禽粪污综合利用率达到60%,地膜使用重点地区废旧地膜当季回收率接近80%。

(五)环境执法和司法逐步加强

一是对固体废物违法犯罪行为持续保持依法严惩高压态势。2013年以来,公安部连续部署开展“清水蓝天”专项行动,共破获涉固体废物案件约1万起,抓获犯罪嫌疑人1.6万人。环境保护部会同公安部联合开展涉危险废物环境违法犯罪行为专项行动,会同公安部、最高检联合挂牌督办危险废物非法转移倾倒5起案件,有力震慑了环境违法犯罪行为。二是坚决打击“洋垃圾”走私。2013年以来,海关、环保等部门多次联合开展打击“洋垃圾”走私、加强固体废物管理联合行动。全国海关立案查办各类走私进口固体废物犯罪案件400余起,查证涉案固体废物170多万吨,抓获犯罪嫌疑人近800人。三是推进固体废物专项整治。环境保护部会同发展改革委等部门开展了铬渣专项整治,推动地方治理铬渣670余万吨;对全国48个典型废塑料集散地开展集中清理和取缔;会同卫生计生委多次组织对医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位的专项检查,共检查医疗卫生机构52万余家,立案查处1.5万家。四是强化环境司法保护。针对危险废物犯罪呈现产业化迹象等新情况新问题,最高法、最高检修改环境污染刑事案件司法解释,进一步明确涉重金属、危险废物和进口固体废物等污染环境入罪标准。

(六)全民参与的社会格局初步形成

环境保护部制定《大中城市固体废物污染环境防治信息发布导则》,连续3年发布全国大中城市固体废物污染环境防治年报,以网络、微信、微博等平台面向社会公开全国固体废物污染防治工作相关情况。浙江、福建等地推动生活垃圾处理设施面向周边居民和单位开放,依托主流媒体和新媒体平台,普及环保知识,引导公众从身边做起、从点滴做起。北京、广东等地广泛开展绿色社区、绿色学校、绿色家庭、绿色企业等群众性创建活动,大力提倡低碳、绿色的生活方式和消费习惯。天津、山东等地利用校园教育普及垃圾分类等环保知识,以“小手拉大手”推动形成保护环境、人人有责的社会氛围。

三、存在的主要问题

从执法检查情况看,当前“固废法”的实施以及固体废物污染防治工作仍面临一些突出问题,必须引起高度重视。要对固体废物污染防治工作的艰巨性、复杂性和长期性有充分认识并积极应对。

(一)固体废物污染防治形势严峻

一是固体废物产生量大、积存量多。我国每年产生畜禽养殖废弃物近40亿吨、主要农作物秸秆约10亿吨,一般工业固体废物约33亿吨,工业危险废物约4000万吨,医疗废物约135万吨,建筑垃圾约18亿吨,大中城市生活垃圾约2亿吨,固体废物产生量呈增长态势。还应当引起重视的是,我国历年堆存的工业固体废物总量达600—700亿吨。二是污染防控风险隐患多。一些地方历史遗留废渣、尾矿库多,存在较大环境安全隐患,目前我国还有8345座尾矿库,其中近90%是四等、五等小型尾矿库,尾矿成分复杂,环境风险较高;部分地区危险废物不当堆存、非法倾倒处置问题突出,多地发现渗坑、暗管偷排废酸废液等违法事件;部分处置设施运行不规范、不稳定,对大气、水和土壤环境造成威胁。三是固体废物污染防治面临新形势、新问题。随着经济社会快速发展,新业态不断涌现,新问题随之产生,如快递包装废弃物、报废汽车等快速增长,污泥、脱硫石膏等污染治理副产物大量产生,加剧了环境污染。

(二)污染者依法负责的各项制度落实不够到位

2004年“固废法”修订,明确国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则,规定产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。但从检查的情况看,污染者依法负责的各项制度落实仍不到位。一是部分企业的主体责任意识不强、守法意识淡薄。不少企业在产品设计和生产过程中没有考虑产品废弃后的环境影响,未承担回收处置责任;部分企业为谋求非法利益逃避环境监管,非法转移、倾倒和处置固体废物,严重危害生态环境安全和人民群众身体健康。二是污染者付费机制尚未有效建立。不少地方未制定垃圾收费政策,已出台的也存在征收范围有限、收费标准偏低、不能做到应收尽收等问题,难以覆盖全部治理成本,大量应由污染者承担的治理成本转嫁给政府和社会。三是绿色生活方式和消费模式尚未形成。当前社会上过度包装、过度消费、奢侈消费、食品浪费等行为还较为突出,公民的环保意识、法治意识和道德意识还有待提高,崇尚勤俭节约、低碳环保的社会氛围需要大力培育。

(三)危险废物全过程管理有待强化

危险废物对生态环境和人体健康威胁大,一旦发生污染事故,后果十分严重。当前,我国危险废物管理工作中还存在不少薄弱环节,亟待加以改进。一是危险废物底数不清。目前全国危险废物集中处置设施平均负荷率不到60%,每年有超过一半以上危险废物由产生单位自行利用处置,大部分游离于监管之外。不少地方反映尚不能全面准确掌握企业产生的危险废物类别、数量,直接影响了危险废物污染防治工作的针对性和有效性。二是现有危险废物管理制度不完善。危险废物鉴别缺乏统一管理,鉴别程序和鉴别机构不够规范,危险废物鉴别难、取证成本高;危险废物分级分类管理制度尚未建立,难以按照环境风险控制原则提出豁免管理、排除管理等分类管理要求,降低社会治理成本;危险废物转移和运输管理制度不完善,相关方的责任缺乏清晰界定,在处理危险废物非法转移、倾倒、处置等案件时,责任认定、追究难度较大;对于一些违法行为处罚过轻,对违法者缺乏有效震慑。三是地方政府治理和监管责任落实不到位。有些地方未将危险废物集中处置设施纳入公共基础设施规划,全国还有近1/5的地级城市无医疗废物集中处置单位。有些地方规划布局不科学,危险废物处置供求关系失衡,处置能力存在缺口。还有些地方对危险废物行业监管不到位,危险废物处置费用虚高,严重制约行业健康发展。

(四)城乡环境综合整治力度需进一步加大

人民群众对环境的第一观感来自身边,生活垃圾治理情况首当其冲。经过多年努力,我国基本实现了城市生活垃圾统一收集处理,但城乡结合部的“垃圾围城”现象还比较突出,大部分建筑垃圾没有固定消纳场所,存在无序乱倒现象。生活垃圾分类探索了多年,尚未取得实质性突破,公众参与分类意识薄弱,一些居民区垃圾分类设施形同虚设,基本上还是“混合倾倒、混合清运、混合堆放、混合处理”的状况。垃圾焚烧、填埋设施在布局和选址上普遍遭遇“邻避”困境,易引发群体性事件。相比城市环境,农村更是薄弱环节,环保基础设施严重不足,全国只有43%的村庄实现了生活垃圾集中收运,一些地方还出现城市垃圾“上山下乡”,使农村成为垃圾集聚地。农业废弃物处理和资源化利用存在诸多问题和困难,有近40%的畜禽粪污没有得到有效处理和利用,局部地区“白色污染”问题严重,废弃农药包装物缺乏收集处理渠道,成为农业面源污染、黑臭水体和农村环境问题的重要源头。

(五)工业固体废物治理任务艰巨

我国工业固体废物规模总量大、综合利用率低、风险隐患高,工业固体废物治理任务十分艰巨。一是工业固体废物减量化、资源化利用相对滞后。相关法律对固体废物减量化、资源化的要求多为原则规定,缺乏对固体废物产生者责任的约束性制度要求,企业采用先进适用技术改造传统产业,从源头减少工业固体废物产生的压力不够、动力不足。二是废物利用过程风险控制标准缺失。我国现行标准体系缺少对固体废物利用过程和产品有害物质的控制标准,难以发挥对资源综合利用产业发展的规范引导作用,部分企业以“资源化”名义非法开展加工利用,严重扰乱市场秩序。三是扶持政策协同性、系统性不够。有些部门在制定实施固体废物利用处置方面的税收减免、财政补贴、基金扶持、土地供应、考评奖励、政府和社会资本合作(PPP)等政策时,统筹协调不够,形不成合力,导致固体废物处置能力和效果不平衡;有的地方在产业升级过程中,简单关闭固体废物回收利用企业,给当地垃圾收集、运输、处置带来困难。四是固体废物非法进口和加工利用环节违法问题突出。部分地区“洋垃圾”走私屡禁不绝,部分企业通过夹藏、伪报、瞒报等方式非法进口固体废物,不少进口固体废物直接流入小企业、小作坊和废物集散地,一些加工企业生产工艺落后,给周边地区带来较为严重的环境污染。今年7月,环境保护部组织开展了打击进口废物加工利用企业环境违法行为专项行动,要求进行立案处理处罚的企业占到被检查企业总数的60%。

(六)监管工作机制有待改进

从检查的情况看,一些地方政府的领导对固体废物污染防治工作重视不够,对污染防治严峻形势认识不足。相关部门在固体废物污染防治的职责边界还不够明确,权责不够统一,认识上也存在差异,实际工作中部门配合不够、政策协同不足、法律落实不到位等现象比较突出。如环保部门关注固体废物的污染属性和防治工作,负责资源循环利用的主管部门则偏重固体废物的资源价值,导致管理举措上不够协调。危险废物转移运输监管涉及环保、交通、公安等多个部门,实际工作中存在联合监管和信息共享机制不顺畅等问题,导致危险废物跨区域运输存在监管漏洞和风险隐患。卫生、环保等职能部门在医疗废物监管过程中存在监管盲区,难以做到监管无缝衔接和全过程监管,医疗废物非法倒卖案件多发。

(七)监管执法能力比较薄弱

固体废物环境管理涉及生活垃圾、一般工业固体废物、危险废物、电子废物、进口废物等,涉及面十分广泛,对危险废物全过程监管要求高,监管工作负荷重、难度大、专业性强。各地普遍反映固体废物监管机构不全、人员力量不足、监管能力薄弱,在某些领域如一般工业固废的管理还比较滞后,海关查验人力资源也比较紧张,而且越到基层情况越严重。大部分省份市一级环保部门没有专门的固废管理机构,县一级绝大部分无机构、无人员,工作难以开展。

(八)科技支撑能力不强

检查发现,我国对不同固体废物的产生分布、利用处置、污染特性等方面的专项科学技术研究比较薄弱,专业平台少,技术人员不足,科研经费投入不够。利用处置固体废物的标准规范体系不够健全、技术水平偏低、技术储备较少。传统制造业升级改造急需的先进适用技术研发滞后,钢渣、磷石膏、赤泥等一批难利用工业固体废物治理关键技术研究不足。农业废弃物处理技术集成不够,亟待构建适合不同区域的综合治理技术模式。垃圾渗滤液和污泥处理先进实用技术有待突破。危险废物监管中存在鉴别单位少、鉴别过程长等问题,相关风险损害评估、事故预警应急、信息平台建设等方面也有待加强。

(九)法规制度体系有待完善

执法检查中各地普遍反映,“固废法”中的一些制度规定难以适应当前固体废物污染防治新形势新任务,迫切需要总结实践经验,及时进行修改完善。一是“固废法”与清洁生产促进法、循环经济促进法缺乏有效衔接,环境保护法确立的排污许可、查封扣押等制度措施需要及时补充进“固废法”。二是部分法律规定不适应形势发展需要。危险废物管理、农业废弃物污染防治、农村生活垃圾处置等有关制度和措施需要进一步细化和完善,相关法律责任有待强化。三是配套法规和地方性法规有待健全。法律要求制定的危险废物集中处置设施退役费用预提和管理办法至今尚未出台;推行垃圾分类制度等工作需要强化法制保障。

四、意见和建议

习近平总书记在党的十九大报告中提出着力解决突出环境问题,强调加强固体废弃物和垃圾处置。各级人民政府和各有关方面要认真贯彻落实党的十九大精神,全面正确贯彻实施“固废法”,深入推进固体废物污染防治工作。

(一)深入开展法律宣传普及教育

普法是执法、守法、用法的基础。全国人大常委会开展“固废法”执法检查,本身就是对这部法律的一次宣传普及。各级政府和有关部门要深入宣传贯彻以习近平同志为核心的党中央关于环境保护特别是固体废物污染防治的重大决策部署,加大对“固废法”及相关法律制度的宣传力度,认真落实“谁执法谁普法”责任制,着力增强企业守法意识,提高政府及其职能部门、特别是领导干部依法开展固体废物污染防治工作的能力。要把法治教育和道德教化结合起来,提高全民族法治素养和道德素质,使节约资源、保护环境的意识深入人心,推动全社会共同关注、共同行动,形成有利于环境保护的生产方式和生活方式。

(二)坚持从全局出发,协同推进固体废物治理

防治固体废物污染是一项意义重大、过程复杂的系统工程,必须从生态文明建设和经济社会可持续发展的全局出发,协同推进固体废物污染防治工作,确保生态安全,改善环境质量。一是加强固体废物减量化、资源化、无害化的治理协同。减量化、资源化、无害化是有机统一的,必须作为一个整体加以把握。减量化突出源头治理,资源化注重变废为宝,无害化强调最大限度减少对环境和人体健康的危害性。就固体废物管理而言,无害化是根本目的,也是底线要求。要全面准确把握减量化、资源化、无害化三者关系,突出工作重点、统筹长远发展,推动固体废物污染得到有效防治。二是加强固体废物与大气、水、土壤污染的防治协同。要充分认识环境保护工作的整体性,协同推进固体废物处置和大气、水、土壤污染防治,促进生态环境质量整体改善。三是加强政府各职能部门的政策协同。要统筹规划经济社会发展,增强防治固体废物污染的经济、技术、财税等各项政策的协调性,密切部门、地区间固体废物执法监管的协同配合,完善行政执法与司法联动机制,共同为人民提供良好生态环境。

(三)推动形成政府企业公众共治的绿色行动体系

习近平总书记提出,推动形成绿色生产方式和生活方式,必须要形成政府企业公众共治的绿色行动体系。要严格按照法律要求,全面落实法律责任,努力构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。一是各类企业要切实担负起主体责任。要牢固树立法治意识、责任意识和道德意识,切实履行污染环境防治责任制,加强固体废物规范化管理,采取必要措施防止污染环境。二是政府及其职能部门要加强监督执法,依法落实企业主体责任,坚决防止“企业牟利、群众受害、政府买单”的现象。三是社会公众要树立节约资源、保护环境的意识,减少固体废物产生,做好垃圾分类投放,依法积极参与对固体废物污染环境的监督,成为保护环境的践行者、推动者。四是发挥市场化机制作用。固体废物治理投入大、时间长,污染企业由于利益驱动,治污投入不足,政府资金支持也难以完全解决问题,只有充分发挥市场作用才是实现污染防治和可持续发展的有效途径。要加快完善污染者付费机制和税收制度,积极培育第三方治理主体,推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,走出一条污染者付费、政府政策扶持、专门机构治理的固体废物污染治理新路子。

(四)着力加强危险废物处置工作,坚决守住安全底线

危险废物污染重、危害大,各级政府及其相关部门要切实把治理危险废物摆在固体废物污染防治的首要位置,下大力气提升危险废物污染治理水平。一是认真落实国家关于开展第二次全国污染源普查的部署要求,摸清重点工业行业危险废物产生、贮存、利用和处置情况,科学评估危险废物产生、利用处置能力和设施运行情况。二是完善危险废物管理制度,落实危险废物污染防治全过程监管职责,建立部门联动机制,加强日常监察执法,严厉查处危险废物违法行为,严肃追究非法转移、倾倒、处置危险废物的企业及相关人员责任,切实防控危险废物环境风险。三是完善危险废物集中处置设施建设规划,优化利用处置能力配置,解决处置能力地区不均衡、处置设施不达标等问题。通过政府购买服务等方式,加大对第三方治理的支持力度,强化市场监管,推动行业健康发展。

(五)加大城乡环境综合整治力度,创造优良人居环境

习近平总书记明确提出要为人民群众创造良好生产生活环境。各级政府要认真贯彻党中央决策部署,抓好城乡生活垃圾处理和畜禽养殖废弃物治理等重大民生工程。一是积极推动生活垃圾分类。建立健全生活垃圾分类的政策法规和技术标准体系,加强垃圾分类配套设施建设,总结推广可复制的生活垃圾分类模式,引导居民逐步养成主动分类的生活习惯,形成全社会共同参与垃圾分类的良好氛围。二是全面加快生活垃圾处理设施建设。要加大对生活垃圾处理设施特别是农村环保基础设施建设和资金投入力度,坚持城乡统筹,因地制宜,从实际出发推广经济实用、就地就近规模化处理的方式方法,加快农村生活垃圾治理。三是推进建筑垃圾资源化利用。加强先进实用技术研发,鼓励建筑垃圾再生利用与城市道路交通、河道堤防等基础设施建设相结合,提高资源化利用水平。四是多措并举,妥善解决垃圾处理设施建设的“邻避效应”。推动垃圾处理项目规划选址、审批、建设运行全过程信息公开,加强舆论引导,开展典型示范宣传,建立利益补偿机制,力争将“邻避”变为“邻利”。五是坚持政府支持、企业主体、市场化运作方针,积极推进畜禽粪污肥料化利用,发展沼气、生物天然气,推动畜禽养殖废弃物转化为农村能源,推动农膜回收利用,实现农村环境保护和农业绿色发展“双赢”。

(六)深入推进工业固体废物治理,强化资源综合利用

治理工业固体废物,根本途径是要推进资源节约集约循环利用,推动资源利用方式根本转变。“十三五”规划纲要、《中国制造2025》等规划,就推进循环经济发展、推动工业资源综合利用作出一系列部署,对于治理工业固体废物污染具有长远而重大意义。一是加快推动传统产业改造升级。全面提高产业产品技术、工艺装备、能效环保水平,强化资源高效利用和精深加工,尽量做到对资源、原材料“吃干榨尽”,减少工业固体废物产生量和危害性。二是大力推动循环发展。结合本地资源、产业实际,打造一批具有示范带动作用的能源资源综合利用基地和产业链,着力提高大宗工业固体废物循环利用水平。三是强化技术标准引领。建立综合利用产品质量标准体系,将工业固废源头减量、综合利用等相关技术、产品等纳入产业指导目录,引领产业技术提升。要根据行业发展情况及时调整、细化资源综合利用相关税收优惠政策。四是加强行业规范管理。完善回收利用行业环境技术标准,强化对企业污染防治的要求,积极培育龙头企业,推动行业规范化、规模化、绿色化发展。五是推动绿色矿山建设。积极推动矿山企业改进开采方法和选矿工艺,减少矿业固体废物,切实加强尾矿库风险预警和防控,严防发生环境事故和安全事故。六是严格落实固体废物进口管理制度改革精神要求,严厉打击固体废物进口和加工利用过程中的环境违法行为,加大国内再生资源回收利用行业清理整顿力度,全面提升固体废物综合利用水平。

(七)完善固体废物监管工作机制,加强监管执法能力建设

我国对环境保护、污染防治实行“统一管理、分工负责”的监管体制,环保部门实施统一监督管理,其他有关部门在各自职责范围内负责相关监管工作。要推动建立由环保牵头、有关部门分工负责的部门联动机制,健全政府主导、行业主管、部门协调、属地管理的监管体系。各相关部门要落实“管行业必须管环保”原则,有效担负起对各自管理领域的监管责任,形成齐抓共管的工作格局。各地要认真贯彻落实党中央关于实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的重大决策部署,强化省级环保部门对市县两级环境监测监察的管理,加强和优化基层环保机构及执法队伍,确保基层固体废物污染防治工作力量得到加强。

(八)强化固体废物污染防治的科技支撑

推进固体废物治理大有可为,关键在于强有力的科技支撑。各级政府要切实加大固体废物利用处置技术的科研投入和政策支持,鼓励开展固体废物污染防治的科学技术研究,加强专业平台和技术人才队伍建设,加快研发推广新型实用技术,加强信息化管理,提高污染防治的科学化水平。要组建固体废物污染防治工程技术研究中心,优化科技资源配置,鼓励高校、科研院所,运用其专业实验室、技术设备参与固体废物污染防治的科研工作,为固体废物监管提供科技支撑。

(九)加快完善相关法律法规

“固废法”出台已近22年,离上一次修订也有13年了。“固废法”的实施对防治固体废物污染环境,保障人体健康,维护生态安全,发挥了重要作用。但也要看到,“固废法”也存在与实际情况不适应、同其他法律不协调等问题。特别是党的十八大以来,党中央对推进生态文明法制建设进行了新部署,全国人大常委会加强环境保护领域立法,确立了很多新的法律制度和法律规范,这些都对完善“固废法”及相关法律提出了迫切要求。建议尽快启动“固废法”修订工作,统筹清洁生产促进法、循环经济促进法和“固废法”修改,共同推进固体废物“减量化、资源化、无害化”。同时,国务院要抓紧制定完善配套法规,有条件的地方要制定地方性法规,为加强固体废物污染防治提供强有力的法律保障。

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。固体废物污染防治,事关人民群众身体健康,事关经济社会发展全局,是全面推进环境保护工作,推进生态文明建设的重要内容。要深入贯彻实施“固废法”,推动解决工作中存在的重点问题、难点问题和关键问题,保证法律制度的全面正确有效实施。我们要认真学习、全面贯彻党的十九大精神特别是习近平新时代中国特色社会主义思想,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉增强道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,贯彻落实好党中央关于生态文明建设和环境保护的各项决策部署,坚持节约资源和保护环境的基本国策,牢固树立和践行绿色发展理念,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局,为建设美丽中国,决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现人民对美好生活的向往而努力奋斗!

(责编:陈羽、李楠楠)


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