國務院關於城鎮化建設工作情況的報告

　　全國人民代表大會常務委員會：

　　我受國務院委托，向全國人大常委會報告城鎮化工作情況，請審議。

　　一、近年來圍繞城鎮化開展的主要工作

　　城鎮化是現代化的必由之路，是轉變發展方式、調整經濟結構、擴大國內需求的戰略重點，是解決農業農村農民問題、促進城鄉區域協調發展、提高人民生活水平的重要途徑。黨中央、國務院高度重視城鎮化工作，“十二五”規劃綱要對積極穩妥推進城鎮化進行了部署，黨的十八大報告提出了城鎮化質量明顯提高的戰略目標，明確了促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的總體要求，對科學規劃城市群規模和布局、增強中小城市和小城鎮功能、有序推進農業轉移人口市民化等進行了重點部署。圍繞推進城鎮化發展、提高城鎮化質量，國務院有關部門和地方積極探索，做了大量工作。

　　一是積極穩妥推進戶籍制度改革。2011年，《國務院辦公廳關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發〔2011〕9號)印發實施，發展改革委、人力資源社會保障部等相關部門出台了配套政策，18個省（區、市）出台了具體實施意見，14個省（區、市）探索建立了城鄉統一的戶口登記制度，初步為農業人口落戶城鎮開辟了通道。據公安部統計，2010—2012年，全國農業人口落戶城鎮的數量為2505萬人，平均每年達835萬人。

　　二是努力提升基本公共服務水平。國務院印發實施《國家基本公共服務“十二五”規劃》，明確了提升基本公共服務水平的具體任務。2011年—2012年，全國開工建設城鎮保障性安居工程住房1824萬套，比“十一五”期間開工總量還高12%左右﹔基本建成1033萬套，相當於“十一五”期間建成總量。2012年，城鎮基本養老保險、基本醫療保險常住人口覆蓋率分別達到63.9%和75.5%。努力解決農民工最關心的隨遷子女教育問題，確定了以流入地為主、以公辦學校為主的“兩為主”原則，2012年農民工隨遷子女進入公辦學校就讀的比例達到80.2%。

　　三是切實加強土地利用管控和綜合整治。為確保耕地保有量18.18億畝不減少，完善了以規劃計劃管理、基本農田保護、耕地佔補平衡等為手段的土地利用管控體系。圍繞建設高標准農田開展農村土地整治，通過城市低效用地再開發、工礦廢棄地復墾等模式開展建設用地整治。大力推進農村集體土地確權登記，截至2012年10月底，全國農村集體土地所有權確權登記頒証率達到86%。

　　四是加快推進城市市政設施建設。有關部門和地方不斷加大市政設施建設，市政設施供給能力和服務水平明顯提高。2011年，城市人均道路面積達到13.8平方米，人均公園綠地面積達到11.8平方米，分別是2000年的2.3倍和3.2倍﹔城市用水普及率、污水處理率分別達到97%、83.6%，比2000年提高33.1個和49.3個百分點。為加強市政建設的資金保障，中央財政在安排轉移支付時將外來人口作為考慮因素，連續幾年代地方政府發行債券，並強化對資源枯竭型城市的財政支持等。與此同時，採取有效措施，防范地方政府債務風險失控。

　　五是不斷強化城鎮化領域國際合作。2012年5月，時任國務院副總理李克強與歐盟主席巴羅佐在歐盟總部簽署了《中歐城鎮化伙伴關系共同宣言》。目前，發展改革委與歐盟能源總司正在積極落實共同宣言，籌備開展中歐城鎮化伙伴關系論壇、中歐城市博覽會等，著力推進中歐城市間、企業間務實合作。國務院有關部門還積極推進與聯合國人居署、世界銀行、亞洲開發銀行、經濟合作與發展組織等機構的合作交流，籌備與金磚國家開展城鎮化領域合作。

　　六是組織編制國家城鎮化規劃。2010年底，發展改革委即會同財政部、國土資源部、住房城鄉建設部等14個部門啟動城鎮化規劃編制工作。在大量前期研究、實地調研和專題研討基礎上，起草形成了規劃文稿。目前正在廣泛征求意見並抓緊修改完善中。

　　二、我國城鎮化現狀及趨勢

　　改革開放以來，我國城鎮化率年均提高1.02個百分點﹔2000年以來，城鎮化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。城鎮數量和規模不斷擴大，城市群形態更加明顯，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為拉動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平台。城市綜合服務能力明顯提升，人居環境逐步改善。但也必須看到，我國城鎮化質量不高的問題也越來越突出，主要表現為五個方面：

　　一是大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。被納入城鎮人口統計的2億多農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面平等享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮內部出現新的二元結構矛盾，制約了城鎮化對擴大內需和結構升級的推動作用，也存在著社會風險隱患。

　　二是土地城鎮化快於人口城鎮化，城鎮用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區佔地過多，建成區人口密度偏低，耕地減少過多過快。這不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。

　　三是城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配，城鎮規模結構不合理。東部一些城鎮密集地區資源環境約束加劇，中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘。城市群布局不盡合理，城市群內部分工協作不夠、集群效率不高﹔部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇﹔中小城市集聚產業和人口功能不足，潛力沒有得到充分發揮﹔小城鎮數量多、規模小、服務功能弱。城鎮空間分布和規模結構不合理，增加了經濟社會和生態環境成本。

　　四是“城市病”問題日益突出，城市服務管理水平不高。一些城市空間無序開發、人口過度集聚，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，食品藥品等公共安全事件頻發，大氣、水、土壤等環境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，城中村和城鄉結合部等外來人口聚集區人居環境較差。

　　五是體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展。現行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化。

　　根據世界城市化的一般規律，我國仍處在城鎮化率30%-70%的快速發展期，但我國城鎮化的外部條件和內在動力也在發生深刻變化。隨著全球經濟再平衡和產業格局再調整，以及越來越多的發展中國家進入工業化城鎮化快速發展階段，全球市場爭奪、資源供求矛盾和減排壓力加劇﹔隨著國內農業富余勞動力減少和人口老齡化程度提高、資源環境瓶頸制約日益加劇、戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業化、城鎮化發展模式難以為繼，必須走以提升質量為主的轉型發展之路。

　　三、促進城鎮化健康發展的基本思路

　　我國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉發展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從基本國情出發，遵循城鎮化發展規律，積極穩妥推進城鎮化健康發展。要緊緊圍繞推動城鎮化轉型發展，以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，促進產業發展、就業轉移和人口集聚相統一，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國特色新型城鎮化道路，全面提高城鎮化質量。

　　以人口城鎮化為核心，就是要有序推進農業轉移人口市民化，不斷提升城鎮居民生活品質。以城市群為主體形態，就是要以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以綜合承載能力為支撐，就是要增強城市經濟、基礎設施、公共服務、資源環境對人口集聚的支撐作用，提升城市可持續發展能力。以體制機制創新為保障，就是要營造有利於城鎮化健康發展的制度環境，以改革的紅利釋放發展的潛力。

　　促進城鎮化健康發展，必須堅持公平共享，有序推進農業轉移人口市民化，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使全體居民共享城鎮化發展成果﹔堅持合理布局，根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，科學規劃城市群規模和布局，促進大中小城市和小城鎮協調發展﹔堅持產城融合，繁榮城鎮經濟，加快產業轉型升級和服務業發展壯大，統籌產業功能和居住功能，促進城鎮化與工業化、信息化良性互動﹔堅持集約低碳，合理控制城市開發邊界，提高現有空間利用效率，推進綠色循環低碳發展﹔堅持統籌城鄉，加快城鄉發展一體化，促進生產要素在城鄉間自由流動和平等交換、公共資源在城鄉間均衡配置﹔堅持制度創新，深化重點領域和關鍵環節改革，更好地發揮市場主導和政府引導作用，為城鎮化健康發展奠定制度基礎。

　　促進城鎮化健康發展的四大戰略重點是：

　　第一，有序推進農業轉移人口市民化。按照因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧異地就業城鎮人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。加快推進基本公共服務均等化，努力實現義務教育、就業服務、社會保障、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。

　　第二，優化城市化布局和形態。優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，用綜合交通網絡和信息化網絡把大中小城市和小城鎮連接起來，促進各類城市功能互補、協調發展。在發揮中心城市輻射帶動作用基礎上，強化中小城市和小城鎮的產業功能、服務功能和居住功能，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。

　　第三，提高城市可持續發展能力。加快轉變城市發展方式，優化城市空間結構，統籌中心城區改造和新城新區建設，有效預防和治理“城市病”。加快產業轉型升級，強化城市產業支撐，營造良好創業、創新環境，增強城市經濟活力和競爭力。完善城鎮基礎設施和公共服務設施，提升社會服務和居住服務水平，增強城市承載能力。推進創新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設，全面提升城市內在品質。完善城市治理結構，創新城市管理方式，提升城市社會管理水平。

　　第四，推動城鄉發展一體化。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化。完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。加快推進農業現代化，建設農民幸福生活的美好家園。

　　促進城鎮化健康發展，需要著力加強制度頂層設計，統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重要領域的體制機制改革。創新和完善人口服務和管理制度，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。實施最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制，為實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋和城鎮基礎設施建設提供資金保障。建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。優化行政層級和行政區劃設置，合理增設城市建制，形成設置科學、布局合理、服務高效的行政區劃和管理體制。加強生態文明制度建設，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。

　　以上報告，請審議。

(來源:中國人大網)