讓“民告官”渠道更為暢通

　　新華網北京８月２５日電（記者陳菲、羅沙）２５日，行政訴訟法修正案草案二次審議稿提請全國人大常委會審議。讓“民告官”更加容易立案、讓行政首長出庭，改變行政復議“維持會”現象……二次審議稿作出重要修改，著力解決“立案難、審理難、執行難”。

　　“依法治國的關鍵是依法行政，而依法行政的重要保障是行政訴訟制度。因此，這次修法對於促進十八屆四中全會將要確定的‘依法治國’任務和目標的實現將具有非常重要的意義。”北京大學教授姜明安說。

　　亮點一：告政府不要求“具體行政行為”，專家建議採取“負面清單”方式

　　河南一家酒店職工反映，工商局僅憑個人提供的虛假材料，就將屬於職工的酒店過戶給他人。職工為了維權，向區人民法院提起行政訴訟，結果是法院不予立案。

　　全國人大常委會委員修福金調查，由於地方政府直接或者隱性干預，大量符合行政訴訟標准的案件得不到受理。他們調查的一個市，２０１０年到２０１２年行政案件受理率分別為３８．５％、３９．１２％、３５．１９％。群眾講有“三不”，即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。

　　根據我國現行行政訴訟法規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”

　　專家介紹，當時立法中用“具體行政行為”的概念，主要考慮是限定可訴范圍。但實際上什麼可訴，什麼不可訴，是由行政訴訟法其他條款規定的。有的法院還為“具體行政行為”設定標准，對應當受理的行政案件不予受理，客觀上成為“立案難”的原因之一。

　　鑒於此，二次審議稿將“具體行政行為”修改為了“行政行為”。雖然此次修改並沒有對社會各界普遍關心的行政訴訟受案范圍作大的調整，但姜明安認為，將“具體行政行為”改為“行政行為”可為目前適當擴大行政訴訟受案范圍去除法律障礙，如對規范性文件的附帶審，對行政合同案件的受理等。

　　“我個人一直主張擴大行政訴訟受案范圍，在這方面，思想應更解放一點，步子應更大一點。”姜明安建議，可採取“負面清單”的方式，凡是法律沒有禁止相對人起訴的，相對人不服行政行為，都應該允許其向法院起訴。如果規定得模模糊糊，“信訪不信法”的問題就終不能解決，法治的夢想就終不能完全變成現實。

　　亮點二：行政首長出庭，專家稱一次出庭或等於聽十次法律講座

　　近年來，時任北京平谷區長、現任北京平谷區委書記的張吉福曾代表政府出了兩次庭。坐在被告席，一次贏一次輸。北京市平谷區積極推行行政機關負責人出庭應訴制度，目前在平谷，和政府打官司看到“一把手”出庭的應訴率已達到８５％。

　　行政訴訟是“民告官”的制度，但實踐中“告官不見官”的問題比較突出，有的案件隻有律師代理行政機關出庭應訴。為推動官民糾紛矛盾化解，增強行政機關負責人依法行政的意識，近年來一些地方積極推動行政機關負責人出庭應訴，取得較好的法律效果和社會效果。

　　例如，河北省全面推進依法行政工作領導小組辦公室、省高院和省政府法制辦近日聯合下發了《關於建立行政機關負責人行政訴訟出庭應訴制度的通知》，明確規定行政機關負責人行政訴訟出庭應訴的９種主要情形，並將出庭應訴工作納入年度依法行政考核指標體系，實施責任追究。廣州市政府近日也出台《行政機關負責人出庭應訴暫行規定》，要求行政訴訟案件行政機關負責人需出庭應訴。

　　在總結實踐經驗基礎上，二次審議稿增加規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，也可以委托相應的工作人員出庭。”

　　“行政機關負責人出庭應訴有利於官民關系和諧，也有利於提高領導干部的法治理念和法律知識，一次出庭可能等於聽十次法律講座。”姜明安說。他同時表示，也不能所有行政案件都要行政機關負責人出庭應訴，這既不可能，也無必要。

　　“但影響公民法人或者其他組織重大權益的，或者有重大社會影響的行政案件應有行政機關負責人出庭應訴，或者規定行政機關負責人在一定時間內應至少出庭多少次，這樣更貼合實際。”姜明安說。

　　亮點三：發揮“緩沖地帶”作用，專家稱改變行政復議“維持會”現象

　　今年３月，山東平度“３·２１”守地農民殞命事件引發了社會各界的普遍關注。在這起征地拆遷引發的矛盾中，村民曾對《山東省人民政府關於平度市２００６年第十四批次城市》申請行政復議，山東省人民政府行政復議辦公室也答復稱經初步審查，決定予以受理。但直到事發，村民一直未等到下一步的審查答復。

　　行政復議是有效解決官民糾紛、將行政爭議化解在行政機關內部的重要途徑，也是官民糾紛訴諸法院的“緩沖地帶”。但長期以來，行政復議的社會認可度還不高，大量行政爭議未納入行政復議法制軌道。

　　全國人大常委會委員韓曉武舉例說，近３年來，某自治區政府共受理行政復議案件３００多件，而同期受理的因行政爭議引發的信訪案件則高達５萬余件。有些縣級政府幾年來甚至未受理過一起行政復議案件。

　　根據現行行政訴訟法規定，“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告﹔復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告”。

　　“實踐中復議機關為了不當被告，維持原行政行為的現象比較普遍，導致行政復議制度未能很好發揮作用。”全國人大法律委員會副主任委員李適時說。

　　對此，二次審議稿明確規定，“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告﹔復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告”。

　　“這一修改有利於改變長期以來行政復議因許多地方和部門復議機關做‘維持會’而導致復議公信力嚴重下降的現實困境。”姜明安說。