委員集中關注地方債：舉債應設上限 央地關系應明確

人民網北京8月26日電（劉茸）今天上午，全國人大常委會第十次會議召開分組會議，對預算法修正案草案四審稿進行了審議。地方政府發債成為審議中的焦點之一，盡管許多委員對四審稿的規定表示滿意，其他委員還是就此提出不少意見。

委員意見：央地權責關系不清晰 舉債條件應更嚴格

董中原委員就對地方政府舉債問題提出了四條意見。他說，地方舉債的結構設計，是國務院主導，還是地方人大主導，需要進一步厘清。

“按照本草案，國務院應該是主導地位，地方舉債的終級責任應當由中央預算處理，但草案中又規定了地方人大批准，那麼國務院的額度與地方人大的批准之間是什麼關系？這個問題在法律草案中表述不明確。國務院給了額度，地方人大不批准怎麼辦？國務院給了額度，地方人大批准了，但償還不了的責任如何承擔？”董中原委員指出，地方政府舉債的問題應當有一個清晰的思路，目前的結構設計不夠清晰，而且容易產生矛盾。

他還認為，四審稿對地方政府舉債的條件限制仍然不夠嚴格，應當將可以舉債的情形以列舉的方式明確規定，何種情況下人大可以批准也應明示，否則地方政府舉債將成為一個巨大的制度漏洞，帶來不可控的巨大風險。對這一問題，有其他委員則認為，預算控制在現實中存在許多不可預知的情形，需要邊操作邊解決，立法不宜過於死板。

董中原委員還認為，對於地方政府的歷史債務如何處理，立法中也應有所涉及。歷史債務余額應當納入新的舉債規模進行管理，已經超過額度的，應規定不能再行舉債。另外，草案第35條第2款規定地方舉債“隻能用於公益性資本支出”，他認為此處法律含義不明，建議進一步明確用途的法律含義。

委員意見：政府債務應設上限

辜勝阻委員說，草案第35條關於政府舉債的規定是備受社會廣泛關注的一個問題，正是因為20年前的這部法律不列赤字、限制地方政府舉債，地方政府選擇繞道走，建立融資平台去舉債，現在地方政府債務成為經濟、金融中一個非常大的隱患。

“在這樣一種背景下，要讓地方政府舉債，也是針對當前地方政府債務的‘黑箱’問題，你看不見它怎樣操作，人大代表、人大常委會委員、社會都看不見，另外還有一個‘黑洞’，究竟有多少債務？審計署有審計，但業內人員認為這公布的只是一個底數，不是完全的實數，所以現在要讓地方政府債務的舉債合法化、規范化、陽光化。所以四審稿在三審稿的基礎上，又進一步從嚴從緊。”辜勝阻說。

他建議，首先應立法規定債務的上限，參考巴西，其2000年的財政責任法明確規定，“地方政府的債務余額不能超過經常性財政收入的120%”，因為償還要靠財政收入，因此設計一個上限，超過上限不可能舉債。

此外，舉債政府要編制公開的資產負債表。“我們不僅要看負債，還要看資產，因為我們國家大量的債務不能用來作為福利，而是作為基礎設施的建設，基礎設施建設在債務的背后有資產，隻有公開資產和債務的存量，才能使有財務知識的人士判斷政府財務的穩健性。”辜勝阻說。

委員意見：注重立法，更應注重執行

呂薇委員說，預算法修改經過四次審議，大家提出的大部分建議都已吸納進去，這次修改稿比較成熟，但執行中還要細化。比如地方政府發債問題，法律草案中提到要建立防范風險和預警機制，中央政府應該盡快拿出一套細化的管理辦法，特別是建立全口徑的地方政府債務管理辦法，加強一些基礎性工作，包括編制地方政府的全口徑資產負債表等，這樣可能才真正控制風險和做好預警。

郎勝委員也認為，這部法律通過以后有兩個工作應當引起重視：一是要進一步加強執法，現在預算執行方面出現的一些問題，原來在法律上有的沒有法律依據，有的有規定，比如預算法對地方債有明確要求地方“不能列赤字”，即不能發債，但現在地方債這麼多，20多年執行中卻沒有就這件事問責，再比如，財政專戶的設置沒有法律規定，但卻大量存在。

他特意提出，這些年積累下來的問題較多，修改后的預算法通過以后，執行上要加強剛性，落實責任，嚴格問責，同時要抓緊配套細則的出台。

附錄：《中華人民共和國預算法》（草案四審稿）第三十五條

地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。

經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，隻能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。

除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。