全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國未成年人保護法》實施情況的報告

　　全國人民代表大會常務委員會：

　　 根據全國人大常委會2014年監督工作計劃，全國人大常委會執法檢查組對《中華人民共和國未成年人保護法》及相關法律規定的實施情況進行了檢查。我代表檢查組，報告檢查情況，請審議。

　　 本次檢查重點是保護未成年人人身權利相關法律實施情況和依法懲處拐賣、虐待、遺棄、性侵等針對未成年人犯罪活動的情況。張德江委員長對檢查工作十分重視，親自審定執法檢查方案，並作出重要批示：“依法保護未成年人合法權利，是全社會的責任。這次執法檢查，要重點檢查未成年人的人身安全等情況，增強全社會保護未成年人的法律意識和道德觀念，營造關愛、保護未成年人的社會環境，進一步完善和發展中國特色未成年人保護法律制度。”我和萬鄂湘副委員長等同志分別帶隊，赴江西、甘肅、吉林、山東、河南、重慶進行檢查。

　　 這次執法檢查，一是除港澳台外，在全國31個省、自治區、直轄市開展檢查，檢查的面比較寬。二是檢查前，編印相關法律法規和侵害未成年人人身安全案例以及工作指南，提出檢查工作注意事項，完善組織方式和檢查形式，增強執法檢查的針對性和實效性。三是檢查時，深入中小學校、幼兒園、城鄉社區、兒童福利院、看守所和未成年犯管教所等實地考察和隨機抽查，廣泛聽取中小學生、家長、教師、專家和基層民警、法官、檢察官的意見。四是檢查后，進一步邀請有關機關單位、專家、律師和社會工作者參加專題座談會，深入研討未成年人人身安全保護工作存在的突出問題和解決辦法。五是把執法檢查與辦理代表議案建議工作相結合，邀請提出相關議案的代表參加檢查工作，並向關注未成年人保護工作的部分代表發征詢意見函，聽取意見和建議。在以上工作基礎上，形成了執法檢查報告。

　　 一、法律實施情況

　　 從檢查情況看，各地為貫徹實施未成年人保護法做了大量工作，依法保護未成年人人身安全正逐步成為社會共識，未成年人保護狀況不斷改善。

　　 （一）完善配套規定，積極推進法律實施

　　 近年來，圍繞未成年人人身安全保護，依據法律規定，在流浪未成年人救助、學校保護、預防未成年人遭受性侵、懲治拐賣兒童犯罪，以及完善未成年人司法保護措施等方面，中央和地方制定了一系列法規、規章等規范性文件。如，國務院辦公廳下發《中國反對拐賣人口行動計劃（2013年—2020年）》，教育部、公安部、共青團中央、全國婦聯共同制定《關於做好預防少年兒童遭受性侵工作的意見》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定《關於依法懲治性侵未成年人的意見》，最高人民檢察院制定《關於進一步加強未成年人刑事檢察工作的決定》等。未成年人保護法2006年修訂后，已有26個省、自治區、直轄市結合本地實際，有針對性地對相關地方法規進行了修改，進一步規范國家機關、社會團體、中小學校等責任主體的保護職責，細化保護措施。這些法規、規章等規范性文件，適應未成年人人身安全保護工作的實際需要，發揮了重要作用。

　　 （二）依法履行職責，不斷改善未成年人保護狀況

　　 各級政府把促進未成年人健康成長和全面發展作為一項全局性、戰略性任務部署和落實，依法將未成年人保護工作納入國民經濟和社會發展規劃及年度計劃。國家“十二五”規劃綱要明確提出“保障兒童優先發展”的任務要求。2011年國務院頒布實施的《2011—2020年的中國兒童發展綱要》，啟動了我國第三個促進兒童發展的國家行動計劃。中央和地方財政不斷加大未成年人保護工作資金投入。從2010年起，中央財政每年安排25億元，地方財政投入21億元，為孤兒發放基本生活費，惠及57萬名孤兒。2013年，民政部啟動適度普惠型兒童福利制度試點，把流浪未成年人、暫時失去生活依靠的未成年人作為重點保障對象，探索社會化兒童福利服務體系。教育部將未成年人保護工作聚焦在學生人身安全上，2013年印發了《中小學校崗位安全工作指南》，強化學校各個崗位的安全責任。針對96%以上的中小學生非正常死亡發生在校外的情況，積極推動地方政府將中小學生非正常死亡人數納入政府政績考核體系﹔針對中小學生溺水、交通事故等傷亡率高的問題，建立了安全事故約談和督辦機制。司法行政機關積極會同有關部門幫扶服刑人員未成年子女，僅2013年就對3.5萬余名服刑人員未成年子女提供救助。

　　 （三）突出工作重點，著力加強對留守、流動未成年人保護

　　 為解決農村留守兒童、城鄉流動兒童監護不力和安全保護問題，政府相關部門、共青團、婦聯等組織積極創新解決問題方式，積累經驗。2013年，民政部以完善未成年人監護干預制度為重點，在全國20個地區試點未成年人社會保護工作，推動建立以家庭監護為基礎，家庭、學校、社會和司法保護相銜接的未成年人社會保護機制，著力解決監護缺失或監護不當對未成年人造成傷害問題，並在建立專門保護機構和建立監護問題發現、報告、干預機制等方面取得一定成果。教育部針對農村留守兒童問題，2013年會同中央綜治委、共青團中央、全國婦聯等部門聯合印發《關於加強義務教育階段農村留守兒童關愛和教育工作的意見》，將關愛工作納入社會管理創新體系。安徽、河南等地針對留守兒童數量大的情況，在地方法規中專門規定對農村留守兒童、城鄉流動兒童的特殊保護措施。共青團、婦聯等組織通過開展“關愛農民工子女志願服務行動”，建立服務留守、流動兒童的“兒童之家”、“兒童快樂家園”等，積極探索對留守、流動兒童等未成年人群體的關愛、保護模式。

　　 （四）嚴厲打擊犯罪，努力保護未成年人人身安全

　　 公安、司法機關堅持依法嚴厲打擊各類侵害未成年人人身安全的違法犯罪活動。2011年至2013年，全國法院審結猥褻兒童、拐賣兒童、引誘幼女賣淫、嫖宿幼女、遺棄兒童等侵害未成年人人身權利犯罪案件12281件，懲處罪犯14349人，對多次強奸、猥褻未成年少女的原河南省永城市委干部李新功、湖北省教師鮑潤法等罪行嚴重的犯罪分子依法判處死刑。公安機關堅持對侵害未成年人違法犯罪保持高壓態勢，2013年，針對拐騙拐賣兒童、組織操縱未成年人違法犯罪活動突出的問題，開展專項行動，成功偵破多起特大拐賣兒童、販賣嬰兒案件，解救被拐賣兒童5.2萬人。在打擊拐騙、操縱新疆籍未成年人違法犯罪專項斗爭中，抓獲各類犯罪嫌疑人8114人，解救被拐、被操縱的新疆籍未成年人6526人。在嚴厲打擊侵害未成年人人身權利犯罪活動的同時，公安、司法機關根據此類犯罪特點，及時發布警示信息和審判信息，深化法制宣傳教育，探索新形勢下保障未成年人免受不法侵害有效措施，構建預防保護體系。

　　 （五）健全制度機制，切實加強對未成年人司法保護

　　 多年來，各級法院強化審判職能，努力給未成年人提供更加有效的司法保護。目前，全國共設立2300多個少年法庭，有專職法官7400多名，審判職能從單一審理未成年人犯罪案件，擴展到以未成年人為侵害對象的刑事案件和涉及未成年人權益保護的婚姻家庭等民事案件。檢察機關不斷加強未成年人刑事檢察隊伍的專業化、制度化建設，選任經過專門培訓、熟悉未成年人身心特點的檢察官承辦未成年人刑事案件。目前，全國檢察機關已成立有獨立編制的未成年人刑事檢察機構807個。2012年新修訂的刑事訴訟法專章規定“未成年人刑事訴訟程序”后，最高人民檢察院進一步健全未成年人檢察工作的特殊制度，以提高辦案質量和幫教效果為核心，建立涵蓋少捕慎訴、幫教挽救和預防未成年人犯罪等內容的未成年人檢察工作考評機制，保障法律有效實施。全國各級律師協會建立起未成年人保護志願協作網絡，志願律師達9300多人。北京、天津、四川、青海等地通過制定未成年人刑事案件社會調查工作暫行規定、未成年人犯罪記錄封存實施辦法等規范性文件，落實未成年人司法保護措施。

　　 二、存在的主要問題

　　 （一）未成年人人身安全問題仍然突出

　　 一是我國每年約有5.5萬名未成年人意外死亡。溺水、交通事故是未成年人意外死亡的主要原因。據教育部統計，農村地區非正常死亡學生佔總數近80%。二是奸淫、猥褻、拐賣、虐待、遺棄等以未成年人為侵害對象的刑事案件不斷發生，利用未成年人乞討屢禁不止，一些案件觸目驚心。在侵害未成年人人身安全犯罪中，奸淫幼女、猥褻兒童、拐賣兒童犯罪較為突出。三是近年來未成年人吸毒人數逐年增多，2012年比2011年增加27%，2013年比2012年增加26%。

　　 （二）家庭、學校和社會對未成年人保護存在許多薄弱環節

　　 一是家庭監護職責在部分人群中沒有得到有效履行。從拐賣、遺棄、虐待、性侵、傷害等侵害未成年人人身安全案例分析，受害人多為缺乏家庭監護的農村留守兒童、城鄉流動兒童、離異家庭子女和暫時失去生活依靠的未成年人。河南省檢察機關反映，留守和流動未成年被害人，佔全部未成年被害人的60%以上。二是校園性侵、體罰等安全問題和校車交通事故時有發生，學校保護措施在部分中小學校，特別是鄉鎮中小學校和幼兒園不落實。三是社會保護不力。有些未成年人長期受到虐待、家庭暴力等侵害，鄰居、基層群眾自治組織、政府相關部門干預不夠，保護不力。網絡上大量存在不健康信息，對未成年人的成長負面影響很大。

　　 （三）政府管理部門依法保護未成年人責任意識亟待提高

　　 有的省級地方政府沒有設立未成年人保護委員會，有的地方未成年人保護委員會一兩年才開一次例會，有的組織協調機構不健全，成員單位缺少協調溝通，工作形不成合力。有些地方和部門重經濟發展，輕社會治理，在未成年人保護工作的組織協調、政策支持、資金投入、監督管理等方面明顯缺位。有的地方把政府職責推給共青團和婦聯組織，研究制定保護措施嚴重滯后。未成年人保護法頒布實施20多年來，社會知曉率不高。檢查中，有的從事教育、治安工作的教師、民警向檢查組坦承，以前不知道有未成年人保護法。

　　 （四）未成年人司法保護措施有待進一步落實

　　 一是對侵害未成年人人身安全的違法犯罪行為打擊不力，一些犯罪行為沒有及時發現和依法懲處，導致對犯罪分子威懾不足，發案數量居高不下。二是貫徹落實刑事訴訟法對未成年人訴訟程序的規定不夠，未成年人輕罪犯罪記錄封存執行不嚴，社會調查、強制辯護存在走形式、走過場現象。三是全面准確執行未成年人司法保護規定有偏差，過分強調對涉罪未成年人的司法保護，使一些犯有嚴重罪行的未成年人沒有得到應有懲戒和警示，忽視對未成年被害人的保護和救助。四是對附條件不起訴的未成年人缺乏考察和行為矯治措施。個別地方沒有執行分別關押和分案處理規定，沒有落實辦案人員專業化要求。

　　 （五）相關法律法規不夠完善

　　 一是民法中的監護制度不夠具體，操作性不強。當監護人不履行或不恰當履行監護職責時，難以實施監護權變更。二是刑法中關於虐待罪、遺棄罪、收買被拐賣兒童罪等規定需要修改補充。如虐待罪的責任主體隻限於“家庭成員”，幼兒園教師、保姆等非親屬對兒童實施虐待行為，難以按虐待罪追究刑事責任。如對收買被拐賣兒童的行為人，可以不追究刑事責任的相關規定，不利於打擊拐賣兒童犯罪。三是一些社會管理法律中，缺乏對未成年人特殊保護的規定。四是我國現行法律中沒有專門的兒童福利法，在相關法律中雖有一些兒童福利方面的條款，但缺乏對保障對象、實施主體、資金來源、保障方法和保障水平的系統規范。

　　 三、幾點建議

　　 （一）採取有效措施，營造關愛、保護未成年人的社會環境

　　 各級政府要強化國家機關工作人員依法保護未成年人權益的法治觀念和責任意識，把法律的各項規定，融入到貫徹實施未成年人保護法的各項工作中。積極推廣教育部建立的安全事故約談機制、通報督辦機制，切實承擔起保護未成年人人身權利的責任。建議把未成年人保護法納入“七五”普法的重點內容，把普及未成年人保護法律知識落到實處。文化、教育和法制宣傳部門及工會、婦聯、共青團、基層群眾自治組織等，要深入群眾，結合社會主義核心價值觀教育，把“兒童優先原則”、“兒童利益最大化原則”和未成年人保護法規定的各項保護措施貫徹到千家萬戶，讓知法、守法、自覺保護未成年人成為每一個公民的行為准則。同時，依法嚴懲侵害未成年人人身安全犯罪，充分發揮法律威懾作用，形成未成年人人身權利不可侵犯、不敢侵犯的社會氛圍，營造全社會關愛、保護未成年人的社會環境。

　　 （二）著力解決未成年人保護工作中幾個突出問題

　　 各級政府要把未成年人保護工作放在經濟社會發展和化解社會矛盾大背景中統籌研究、部署，著力解決未成年人保護工作存在的突出問題。一是教育行政管理部門要加強農村寄宿制中小學校建設和管理，完善幼兒園和中小學校安全防護措施，落實安全管理責任制。加強對學生防溺水、防交通事故、防性侵等安全教育，增強自我保護能力，督促家長落實監護職責。二是公安、工商、文化、工信等行政管理部門，要依法進一步加強中小學校校園周邊環境綜合治理，清除不良網吧和食品、玩具銷售點，對侵害未成年人人身安全行為予以及時、有力打擊。建立長效機制，加強對音像、圖書、影視節目、電子出版物、互聯網管理，加大正面宣傳和輿論引導，遏制各種不良信息對未成年人成長環境的侵害。三是衛生和計劃生育行政管理部門要採取有效措施，降低先天殘疾嬰兒出生率，減少棄嬰行為發生。四是公安、司法機關要依法嚴厲打擊各種侵害未成年人的違法犯罪活動，切實降低發案率。

　　 （三）進一步完善未成年人保護措施和工作機制

　　 一是完善未成年人監護制度。民政部及有關部門要在總結試點經驗基礎上，推動建立以家庭監護為基礎，以社會監督和國家干預為保障的監護制度，督促、指導家長切實依法履行監護職責，落實家庭保護責任，推動家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護的緊密銜接。二是完善未成年人福利制度。要拓寬福利保障對象，完善分類保障措施，制定未成年人重特大疾病醫療救助政策，逐步建立社會化兒童福利服務體系。三是針對未成年人心理特點，完善對輕微犯罪和有嚴重不良行為未成年人的教育矯治措施，加強專門學校建設，發揮應有作用。四是完善未成年人法律援助制度，擴大未成年人法律援助覆蓋面，把未成年人受虐待、被遺棄等納入法律援助范圍。五是鼓勵、引導相關社會組織參與未成年人保護工作，加強未成年人保護專業人才隊伍建設。六是國務院及有關部門適時研究設立未成年人專門保護機構，統一管理、協調落實未成年人保護相關工作。

　　 （四）修改相關法律規定，健全未成年人保護制度

　　 一是統籌規劃，不斷完善未成年人保護法律制度。在制訂社會救助法、社區矯正法、刑事被害人救助法、反家庭暴力法等法律的立法過程中，對未成年人合法權益予以特殊保護，相關法律規定應與未成年人保護法相銜接。適時研究制訂兒童福利法。二是積極研究修改刑法中有關虐待罪、遺棄罪、收買被拐賣兒童罪、嫖宿幼女罪等規定﹔完善對實施嚴重危害社會行為，但不夠刑事處罰年齡未成年人的收容教養制度﹔增加專門適用於未成年犯罪人的刑罰措施。修改補充民法通則中關於未成年人監護的規定，增強可操作性。三是研究制訂與未成年人保護法及相關法律相配套的行政法規、司法解釋，適時修改未成年人保護法。

　　 委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大常委會歷來高度重視對未成年人的關愛和保護，繼十屆、十一屆全國人大常委會對未成年人保護法開展執法檢查以來，這次是第三次執法檢查。未成年人能否健康成長，關系到國家前途和民族命運，關系到億萬家庭的幸福安康。我國有近3億未成年人，在他們身上寄托著國家和民族的希望，承載著實現中華民族偉大復興的中國夢的歷史使命。當前，我國正處於並將長期處於社會主義初級階段，受經濟發展水平和社會文明程度的制約，未成年人保護事業的發展還面臨許多困難和挑戰，切實做好未成年人保護工作任重道遠。我們要深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，堅持改革創新，努力推進國家治理體系和治理能力現代化，切實解決未成年人保護工作中存在的重點難點問題，不斷推動未成年人保護工作取得新進展、新成效。