科學立法力求法律精細化可操作

　　編制立法規劃和年度立法計劃,開展法律草案表決前評估和立法后評估,立法中注重實地調研,設立立法用語規范化專家咨詢委員會……全國人大及其常委會不斷探索實踐,為進一步提高立法質量而持續努力——

　　□本報記者朱磊

　　“大家今天參加安全生產法修正案草案評估會,就是在參與國家立法工作。你們發表的意見和建議,對保証修改后的安全生產法是一部高質量的法律具有重要作用。”2014年8月的一天,在人民大會堂賓館一間會議室裡,全國人大常委會法制工作委員會有關負責人面對受邀前來參加會議的十余位代表發表上述開場白。

　　這是一次立法評估會,前來參加會議的人員中,有全國人大代表,有企業主管安全生產工作的負責人,也有生產一線的安全管理人員,還有專家學者。評估會上,代表們暢所欲言,對草案進行總體評價,也針對個別條款提出自己的意見和建議。

　　會后,全國人大常委會法工委認真總結評估會上代表們提出的建議並加以研究。此后不久,十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關於修改安全生產法的決定。在本次會議上表決通過的關於修改預算法的決定,也在提請表決前,經過了評估會的“質檢”。

　　為進一步提高立法質量,本屆全國人大常委會對立法工作提出新要求——在法律草案提請常委會會議表決前增加評估環節,邀請相關人士和專家學者圍繞法律的有關問題進行論証評估。

　　在立法科學化的道路上,立法機關又向前邁進了一大步。

　　編制立法規劃和年度計劃

　　編制全國人大常委會立法規劃和年度立法工作計劃,是提高立法計劃性、科學性的重要方式。

　　全國人大常委會立法規劃編制工作始於七屆全國人大常委會。1988年7月,七屆全國人大常委會第二次會議通過七屆全國人大常委會工作要點,對其五年任期內立法、監督、代表、外事等方面工作作出總體部署,並將全國人大法律委員會關於五年立法規劃的初步設想作為附件。

　　1991年,制定了全國人大常委會立法規劃(1991年10月—1993年3月),這是第一次出台以立法規劃命名的立法工作部署性文件。

　　從八屆開始,每屆全國人大常委會都在屆初第一年編制本屆常委會立法規劃,截至目前共編制了五個立法規劃。

　　1993年,八屆全國人大常委會出台《關於今明兩年立法工作的安排意見》,這是全國人大常委會首次制定關於立法工作的計劃。此后,八屆全國人大常委會又自1995年起制定常委會年度工作要點,其中對當年立法工作作出部署。

　　九屆全國人大常委會期間,除每年制定常委會工作要點外,還單獨制定年度審議法律草案計劃,十屆改名為年度立法計劃,十一屆又改名為年度立法工作計劃並沿用至今。

　　法律草案表決前先行評估

　　立法質量直接關系到法律的實施效果,是加強和改進立法工作的重中之重。

　　2013年4月15日,全國人大常委會委員長張德江在委員長會議上提出:要提高立法的准確性,在法律草案表決通過前要增加評估程序,邀請有關人士和專家學者對法律出台的時機、實施的社會效果和實施中可能出現的問題進行論証。

　　旅游法草案成為首部進行法律草案表決前評估工作的法律案。

　　2012年8月和2012年12月,全國人大常委會對旅游法草案進行了兩次審議。

　　2013年4月17日,在全國人大會議中心,全國人大常委會法工委副主任郎勝主持召開專題會議,請受邀代表就旅游法草案主要制度規范的可行性、出台時機、實施效果及實施中可能出現的問題進行論証評估。

　　在10名受邀參加評估會的代表中,有來自基層旅游局的全國人大代表1人,具有豐富經驗的旅游者3人,業務類型全面的大中型旅行社負責人3人,長期從事旅游行為和旅游法律研究的專家學者3人。

　　與會代表認為,發展旅游業在轉方式、調結構、擴內需、促就業、富民生等方面,都具有十分重要的作用。制定旅游法,適應了推動科學發展的要求和人民群眾過上更加美好生活的新期待,現在出台是必要的、適時的。同時,每位代表還從自身角度出發闡述了各自的觀點。

　　評估會后,全國人大常委會法工委對與會代表的意見和建議及時進行梳理和研究。在當月舉行的十二屆全國人大常委會第二次會議上,旅游法草案被提請三審,並獲得表決通過。

　　一個多月后,又一部法律草案也經歷了同樣的評估程序。

　　2013年5月31日,在同一地點,全國人大常委會法工委副主任闞珂主持召開專題會議,這次會議是就特種設備安全法有關問題進行論証評估。

　　在此之前,特種設備安全法草案已經全國人大常委會會議兩次審議。

　　此次評估會共邀請17名代表參加。其中包括:全國人大代表2名,從事特種設備安全研究的專家學者1名,特種設備生產單位(包括制造、安裝、改造、修理)及維護保養單位代表5名,使用單位代表3名,檢驗、檢測機構代表2名,特種設備安全監管部門代表3名,行業協會代表1名。在這些代表中,既有來自企業生產一線的職工代表,也有從事理論研究的專家學者代表﹔生產、使用單位代表中,既有來自東部沿海經濟發達地區的代表,也有來自中西部省份的代表,尤其是充分考慮了特種設備生產、使用較為集中區域的代表。選取代表既充分考慮了其行業背景,也充分考慮了其單位、職業背景。

　　值得一提的是,參加此次評估會的代表還有一個共同特點,那就是他們均沒有直接參與特種設備安全法草案的起草工作。

　　“這是為了讓他們能夠更直觀、客觀地評價這部法律草案。”闞珂說。

　　在特種設備安全法草案評估會上,與會代表對這部法律草案進行了總體評估,一些代表還對草案提出了具體修改意見。在經過立法機關認真研究后,有的意見被寫入了法律中。

　　2013年6月29日,十二屆全國人大常委會第三次會議通過特種設備安全法。此后,環境保護法修訂案草案、軍事設施保護法修正案草案等法律草案在提請表決前均經過了評估程序。

　　全國人大常委會法工委有關負責人表示,在法律草案提請表決前開展評估,為開門立法、科學立法又提供了一條新途徑,有助於進一步提高立法質量。

　　法律實施后開展“回訪”工作

　　與在法律草案表決前開展評估相比,另一項制度——立法后評估工作開展得時間更早一些。

　　法律制定后實施效果如何,通過立法后評估可以幫助找到答案。

　　2011年6月,關於科學技術進步法有關制度立法后評估主要情況的報告和關於農業機械化促進法有關制度立法后評估主要情況的報告,被提請十一屆全國人大常委會第二十一次會議審議。

　　細心的人會發現,這是全國人大常委會首次審議立法后評估報告。按照全國人大常委會2010年工作要點關於開展立法后評估試點工作的部署,全國人大常委會法工委進行了科學技術進步法和農業機械化促進法有關制度立法后評估試點工作。

　　經過反復溝通協商,全國人大常委會法工委最后確定對科學技術進步法第二十條關於財政性資金科技項目知識產權歸屬和使用、第三十三條關於鼓勵企業增加研發投入兩項制度,農業機械化促進法第二十一條關於鼓勵農業機械跨區域作業服務、第二十七條關於對農民和農業生產經營組織購買先進適用的農業機械給予補貼、第二十八條關於對農業機械生產作業用燃油安排財政補貼三項制度進行評估。這幾項制度的實施,事關結構調整與經濟轉型的國家戰略,具有一定的典型意義。

　　據了解,針對不同調查對象,全國人大常委會法工委分別設計了科學技術進步法四份調查問卷和農業機械化促進法三份調查問卷。科學技術進步法四份調查問卷同時在全國人大、科技部、教育部、中科院、中國科協的網站上發布。問卷調查活動歷時近3個月,共回收科學技術進步法問卷10494份,其中有效問卷10386份。農業機械化促進法三份調查問卷由農業部、中國農業機械化協會、中國農業機械化信息網分別發函或者在網上發布問卷,組織農機戶、農機企業、從事相關工作人員和公眾填寫,共收到有效反饋6358份。

　　評估表明,科學技術進步法規定的兩項制度和農業機械化促進法規定的三項制度立法意圖明確,條款設計合理、可行,很有必要,對於鼓勵自主創新,增強科技創新能力,促進科技進步以及完善促進農業機械化的扶持政策,促進農業機械化和農業現代化的發展,起到了積極的作用,實施的總體效果是好的。同時,評估也發現,兩部法律有關制度在實施過程中不同程度地存在配套措施與工作機制不夠完善,執行力度有待進一步加強等問題。評估報告建議抓緊制定和完善相關配套措施,建立健全相關工作機制,加強法律實施的監督,加強宣傳和培訓力度,推動法律制度更好地貫徹實施。

　　試點工作的有益嘗試,為下一步推進這項工作打下了良好基礎。此后,全國人大常委會推進立法后評估工作的腳步沒有停下。

　　2012年12月,十一屆全國人大常委會第三十次會議審議了關於中小企業促進法有關制度立法后評估工作情況的報告。

　　全國人大常委會法工委經與全國人大財政經濟委員會、工信部、中國銀行業監督管理委員會反復協商溝通,研究確定對中小企業促進法第十五條規定的金融機構對中小企業提供金融支持、第十六條規定的拓寬中小企業直接融資渠道和第二十二條規定的鼓勵創辦中小企業三項制度進行評估。這三項法律制度,直接涉及廣大中小企業發展中面臨的突出問題,事關改善中小企業融資環境、推進民間投資、鼓勵創業和增加就業、調整經濟結構,是中小企業促進法的核心內容和關鍵性制度。

　　為了加強組織領導,保障評估工作順利開展,由全國人大常委會法工委牽頭,邀請全國人大財政經濟委員會、工信部、國家發展改革委、中國人民銀行等11個部門和單位有關同志參加,組成中小企業促進法有關制度立法后評估工作小組,具體組織落實評估工作。

　　2012年上半年,全國人大常委會法工委會同有關部門組成5個調研組,分赴北京、遼寧、山東、浙江、廣東、福建、江西、湖南、四川、陝西10個省(市)開展實地調研。調研組通過召開地方政府及其有關部門、中小企業、金融機構、服務機構等單位參加的座談會進行專題座談,走訪部分中小企業、服務機構等制度相關者等方式,多層次、多角度了解中小企業促進法有關制度貫徹落實情況及存在的問題,廣泛聽取對進一步完善有關制度的意見和建議。調研組共召開30多場專題座談會、深入50多家企業和服務機構進行實地考察,參加座談會的中小企業、服務機構、金融機構和有關部門200多家,參會人員超過400人。

　　評估報告表明,中小企業促進法第十五條、第十六條和第二十條規定的金融機構為中小企業提供金融支持、拓寬中小企業直接融資渠道以及鼓勵創辦中小企業三項法律制度,為各級政府及其有關部門、金融機構、服務機構採取有效措施解決中小企業發展中的問題,促進中小企業持續健康發展,提供了重要的法律保障。與此同時,報告也指出,中小企業發展涉及財政、稅收、金融、土地、勞動力成本、市場環境變化等方方面面的問題,廣大中小企業面臨的融資難、創業難等問題依然嚴峻。為此,報告建議,結合立法后評估的成果,將中小企業促進法的修改列入全國人大常委會2013年立法工作計劃。

　　“開展立法后評估工作,是全國人大常委會加強和改進立法工作,提高立法質量,確保法律有效實施的一個新舉措。對實施一段時間的法律制度進行評估,對法律制度的科學性、法律規定的可操作性、法律執行的有效性等作出客觀評價,為修改完善法律、改進立法工作提供參考依據,有利於進一步加強和改進立法工作,不斷提高立法質量,促進法律制度的有效實施。”全國人大常委會法工委法規備案審查室有關負責人如是說。

　　實地調研讓立法更“接地氣”

　　不斷提高立法質量,是立法工作永恆的主題。多年來,全國人大及其常委會堅持把提高立法質量擺在突出位置,通過完善立法工作機制和方式,不斷提高立法工作科學化、民主化水平。

　　法律規定要立足實際情況,能夠解決實際問題,才能具有生命力。如何讓法律更“接地氣”?深入實地調查研究成為立法機關採取的重要舉措之一。

　　為了掌握真實情況,立法者的腳步深入到全國各個地方。

　　為制定好旅游法,全國人大常委會法工委經濟法室與國家旅游局法規司的工作人員組成調研組,並以“散客”身份參加旅行團,實地暗訪了解旅游市場情況。

　　行政訴訟法被稱為“民告官”的法律,為了解現實生活中存在的行政訴訟“立案難、審理難、執行難”問題,全國人大常委會法工委行政法室專門派骨干到法院蹲點調研。

　　在消費者權益保護法修正案草案提請全國人大常委會會議三審前,全國人大常委會法工委專程到江蘇,針對網絡購物等熱點問題進行調研,還深入到電子商務孵化創業基地實地探訪,為這部法律的修訂作進一步論証。

　　為了使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用,全國人大常委會在立法過程中努力增強法律的可執行性、可操作性。

　　特種設備安全法是新中國歷史上第一部對各類特種設備安全管理作出統一、全面規范的法律。它的出台標志著我國特種設備安全工作向科學化、法制化方向邁進了一大步。

　　這部法律的出台經歷了三次審議。全國人大常委會在制定特種設備安全法的過程中,認真總結特種設備安全監管實踐經驗,對法律條文不斷進行補充和細化,草案條文從最初的65條到72條再到101條,規定得越來越具體。立法機關通過努力,使法律規定不斷朝精細化方向發展。

　　在立法過程中,法律語言的嚴謹性也是一個非常重要的環節。

　　全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清表示,法律語言不同於一般的語言,必須簡明、准確,不得有歧義,不能讓人看了以后可以這樣考慮也可以那樣考慮,甚至標點符號的使用也要注意。

　　據他介紹,當年在制定憲法時,曾專門征求了語言學專家的意見。

　　為了適應法律語言要准確、嚴謹的需要,保障法律文本語言的質量,全國人大常委會法工委專門設立了立法用語規范化專家咨詢委員會,在法律語言規范化方面進行把關。

　　2009年4月,全國人大常委會法工委在杭州召開立法技術規范座談會,專門就立法技術規范若干問題進行研討。

　　開展立法評估,注重實地調研,追求立法精細化……全國人大及其常委會正在通過不斷探索實踐,為進一步提高立法質量而努力。

　　在推動立法民主化、科學化的進程中,立法機關正奮力譜寫著新的篇章。

(來源:法制日報)