“立法引領和推動”依法治國

　　法律要緊密結合實踐，確保能為改革開放、經濟建設發揮保障作用;要發揮立法引領、推動作用。

　　“我們要加強重要領域立法，確保國家發展、重大改革於法有據，把發展改革決策同立法決策更好結合起來。要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性，發揮立法引領和推動作用。要抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意願、得到人民擁護。”9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上多次強調，要加強立法工作，推進依法治國。

　　在全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清看來，這是在已建立中國特色社會主義法律體系、總體上解決了“有法可依”問題的背景下，中央對立法工作提出的更高要求，也是適應新階段改革發展需要的重要舉措。

　　今年77歲的程湘清歷經六、七、八、九四屆全國人大工作，見証了中國特色社會主義法律體系的創立。近期，他在接受《瞭望》新聞周刊專訪時強調：“法律要緊密結合實踐，確保能為改革開放、經濟建設發揮保障作用，甚至起到超前引領作用。”

　　改革開放以來立法工作三階段

　　《瞭望》：我國的立法工作經歷了哪幾個階段?

　　程湘清：立法是全國人大及其常委會的主要職能。中國現行的法律有240多件，立法成績斐然，有目共睹。1954年人大制度正式確立后，有兩年多的時間工作比較正常。1957年下半年后，民主集中制受到很大影響。十一屆三中全會后和改革開放以來，立法工作步入正軌。

　　改革開放后的立法工作可以分為三個階段。

　　第一階段，從改革開放初期到上世紀90年代初期。在此期間，全國人大及其常委會起草和制定了百余部法律，為形成以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系奠定了基石。

　　當時的立法工作，可以說是在一片廢墟上開創新天地。1979年，彭真同志剛恢復工作，立即著手糾正文化大革命導致的“無法無天”狀態。根據鄧小平同志的指示，盡快制定一批法律，“有比沒有好”，把立法工作放在第一位。可以說當時是“人心思法”。

　　要切實有效地保障人權，還是要修改憲法、制定刑法等基本法律。1979年6月，五屆全國人大二次會議制定或修訂了地方組織法、選舉法、法院組織法、檢察院組織法、刑法、刑訴法、中外合資經營企業法等七部重要法律，在民主法制化方面邁出重要步伐。

　　1982年憲法的制定，更具有裡程碑意義。八二憲法確定了憲法至上的原則，“法律面前人人平等”的精神被寫入憲法。此后，我國又出台了一系列的基本法律，這對於完善人大制度，加強法制建設，保障改革開放順利進行，作用重大。

　　第二階段，從上世紀90年代初期到黨的十五大召開前。這一時期最重要的任務就是市場經濟立法。根據1992年黨的十四大提出建設社會主義市場經濟的要求，全國人大及其常委會著重加強了市場經濟立法工作。

　　在此期間，全國人大立足於中國國情，大膽吸收和借鑒國外經驗，在規范市場主體、維護市場秩序、改善宏觀調控、建立健全社會保障制度方面出台了一批重要法律，如公司法、銀行法、勞動法、合伙企業法、價格法等，為市場經濟的培育和發展提供了法制保障。

　　第三階段，1997年至今。按照黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的要求，全國人大及其常委會不斷加快立法步伐，提高立法質量。除修改憲法和許多基本法律外，還制定了証券法、合同法、反壟斷法、保險法、國有資產法、行政復議法、侵權責任法、立法法、監督法、反分裂國家法、物權法等一系列重要法律。

　　國家建設各方面皆實現有法可依

　　《瞭望》：2011年，中國特色社會主義法律體系宣告形成。這一法律體系框架最初是如何開始設計的?

　　程湘清：要建設中國特色社會主義法律體系，第一步就是要搞清什麼是中國特色社會主義法律體系。九屆全國人大常委會委員長會議提出要將其作為專題進行研究。

　　當時組織了以研究室和法工委為主、許多單位參加的專門班子，進行了大量調研。首先是研究解決法律體系的構成。這就是以憲法為統帥和依據，由部門齊全、結構嚴整、內部協調、體例科學的法律及其配套法規所組成。這裡講的配套法規，包括行政法規、地方性法規及民族自治地方的自治條例和單行條例。

　　其次是探討法律的分類。過去法律分類都是按政治、經濟、科教文衛等方面來分，這不甚科學。按照法律調整的對象和方法來分類，比較符合法律自身的特點和規律。當時我們請教了時任全國人大常委會副委員長的王漢斌同志，又搜集了國外資料，經過反復研究，最后把法律分為七個部門，就是憲法和相關法，民商法，行政法，經濟法，社會法，刑法，訴訟和非訴訟程序法。這一分類得到法學界和國家機構認同。

　　《瞭望》：您怎樣看待中國特色社會主義法律體系形成的重要意義?

　　程湘清：吳邦國委員長專門作過論述。他指出，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到科學和諧統一。一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依。

　　這是我國社會主義民主法制建設史上的重要裡程碑，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

　　監督立法的探索實踐

　　《瞭望》：2007年實施的監督法起草過程可謂“20年磨一劍”，具體過程是怎樣的?

　　程湘清：早些年，在全國兩會上，代表們經常反映全國人大“立法成績很大，監督工作不力”，希望人大的監督工作加強力度。

　　1986年8月，全國人大常委會辦公廳起草了關於加強人大工作的幾個問題的文件，監督問題位列其中。1990年3月12日，黨的十三屆六中全會《決定》建議全國人大常委會擬定法律監督和工作監督相關規定。當時，彭沖同志具體組織、領導監督法律起草工作。

　　我所在的研究室，最初負責組織調研，起草了一些規范性文件，后來就參與了監督法的起草。當時我是起草組下面的辦公室主任，也是起草組成員。具體領導這項工作的是曹志、周杰和劉政同志，我們組織班子經過反復論証起草了一個初稿。

　　當時陳慕華副委員長主持召開的華北財經會議對這個草稿評價很高。彭沖同志還親自組織了東北、華北十省市人大常委會有關負責同志會議，對草稿逐章逐條進行討論和修改。稿子也得到了全國人大常委會主要領導同志的認可。盡管由於種種原因，這一稿沒有出台，但它為以后的監督法律起草和監督立法提供了許多有益經驗。本文來源：瞭望觀察網

　　到八屆全國人大時，我們制定的監督法就比較完備了，有117條。喬石委員長提出要制定監督法，向中央寫了報告。中央批准以后，組織班子在國務院招待所開始起草，當時還請了兩位地方人大同志參加。后來我和劉政同志向喬石委員長做了匯報，得到肯定，但還要繼續修改。由於那一屆人大時間已經有限，所以沒有上會。

　　1998年3月，監督法列入了九屆全國人大常委會的立法規劃。有一次，在向李鵬委員長匯報起草情況時我們建議，現在綜合性法律出台有一定難度，在這之前可以制定單行法律，並舉例“以往起草過的《關於執法檢查的若干規定》執行效果不錯”。

　　李鵬同志表示贊成。此后經過調查研究，他連續組織制定了兩個關於財經方面的單行法律。一個是關於加強中央預算審查監督的決定，另一個是關於加強經濟工作的決定。還有一個司法監督的單行法律沒有出台，但是對“兩院”的重大案件如何監督做過調研，也制定了法律草案。

　　在此前一系列工作的基礎上，2002年8月16日，監督法草案在九屆全國人大常委會第二十九次會議上首次審議。此后，經過二審和三審，2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議表決通過各級人大常委會監督法，自2007年1月1日起施行。

　　持續提高立法質量

　　《瞭望》：對照三中全會的要求，您認為未來提高立法質量需從哪些方面努力?

　　程湘清：過去的立法中主要有兩個問題：一是部門利益傾向。部門利益有損法律公正性，法律應該為全民服務，不能為個別少數人和部門的利益服務，一定要防止這個問題。二是一些法律規定過於原則，不易落實。例如過去的農業法就像一個文件，缺乏可操作性。題目挺大，但是規定不具體，靠國務院制定比較詳細的行政法規才能執行。實際上不少法律，真正執行起來還是靠國務院的行政法規。

　　中國特色社會主義法律體系形成后，如何適應經濟社會發展和社會主義民主法制建設的需要，繼續加強立法工作，進一步提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，這是立法工作面臨的新挑戰。尤其是當前我國正處於全面深化改革的關鍵階段，改革發展的道路上難免會遇到各種各樣的問題。既要解決當前面臨的突出問題，又要建立有利於改革發展的體制機制，立法工作任務艱巨。總的一點，要抓住提高立法質量這個關鍵，緊密結合實踐，繼續推進民主立法、科學立法，確保能為改革開放、經濟建設發揮保障作用，甚至起到超前引領、推動作用。（記者 王仁貴 實習生 喬麗培）