行政訴訟法大修新亮點

　　 8月25日 行政訴訟法修正案草案二次審議稿提請全國人大常委會審議。該草案首次提出，“民告官”案件，行政機關“一把手”應出庭應訴。CFP

　　 剛剛結束的十二屆全國人大常委會第十次會議對行政訴訟法修正案草案進行了二次審議。從一次審議到二次審議，行政訴訟法的修改始終廣受關注，這不僅是因為這是行政訴訟法自1990年10月1日施行以來首次進行大修，而且意味著法律界呼吁多年的行政訴訟法大修終於進入實質階段。

　　 行政訴訟法是一部典型的“民告官”的法律，承載了無數老百姓的期望，具有維護行政相對人合法權益和督促行政機關依法行政的正能量作用，對於打造“法治政府”具有不可替代的重要作用。不過，這部法律實施24年來，“民告官”之路走得並不順暢，行政訴訟法在受案范圍、管轄、審理程序等方面頗存爭議，立案數量偏少，且原告勝訴不到一成，實踐過程中存在立案難、審理難、執行難三大“頑疾”。因此，亟須通過修改行政訴訟法，進一步激發行政訴訟的正能量。此次審議的草案二審稿有不少亮點，恰恰是對社會公眾呼聲的積極回應。

　　 亮點一：被訴行政機關負責人出庭應訴有望入法

　　 “民告官卻見官難”是行政訴訟一直存在的突出問題。本次行政訴訟法大修，法律界呼吁多年的行政首長出庭應訴終於有望入法，成為剛性的法律規定。

　　 1989年4月3日，時任浙江省蒼南縣縣長的黃德余代表縣政府親自出庭應訴一起“農民告縣長”案，被公認為行政訴訟法頒布前夜全國首例行政首長出庭應訴行為。全國各地多有行政首長出庭應訴事件發生，每次行政首長出庭應訴幾乎都會引來媒體的關注。從1998年起，全國各地陸續出台了關於行政首長出庭應訴的規定。行政首長出庭應訴的地方“創舉”，逐漸被國務院和最高人民法院認可。2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中首次提倡行政機關首長積極出庭應訴﹔2007年，《最高人民法院關於加強和改進行政審判工作的意見》出台，對行政首長出庭應訴進行了辯証規定。

　　 但是，由於現行行政訴訟法並沒有剛性規定行政首長必須出庭應訴，使得行政首長出庭應訴大多“看起來很美”，多地行政首長出庭應訴成了“曇花一現”。行政首長委托工作人員、律師等代理出庭成為普遍做法。即便出庭，行政首長也往往“出庭不出聲”，存在“走過場”“到庭一游”的現象。目前“民告官”案件中被告席上多為行政首長的“替身”，而這些替身卻不能代替行政首長“拍板”，甚至連實質性表態的權力都沒有，幾乎都要回去向領導請示匯報。

　　 行政機關主要負責人出庭應訴應當是一條剛性的法律原則。行政機關主要負責人特別是行政首長必須從依法行政的高度切實轉變觀念，樹立出庭就是責任、應訴就是公務的法治觀念。實際上，行政首長在法庭上直面行政相對人，可以更直接、更及時地發現本部門工作中存在的問題和不足，更有效地提高依法行政水平。更為重要的是，行政機關首長出庭應訴，可以倒逼行政機關首長和行政機關工作人員提高自身的依法行政意識和水平。從某種意義上講，每一次行政機關負責人出庭應訴就是一堂活生生的法制教育課，同時也是一場實實在在的依法行政考試。行政首長一次出庭的效果往往超過聽十次普法講座的效果。

　　 建議將行政機關負責人出庭應訴盡快入法，同時，對於必須由行政機關負責人出庭應訴的，無正當理由不親自出庭應訴者應當予以問責直至追究法律責任。此外，建議把“一把手”出庭應訴的有關情況納入兩會政府工作報告和政府機關年度考核及執法質量考核評議范圍，將“一把手”出庭率作為檢驗依法行政水平的重要指標，要求政府在向人大述職時予以敘明。

　　 但願入法后的行政首長出庭應訴制度，能夠真正倒逼出法治政府的新氣象。

　　 亮點二：可訴條件取消具體行政行為限制

　　 行政訴訟法修正案草案將現行行政訴訟法中對“具體行政行為”可提起行政訴訟，修改為“行政行為”。現行行政訴訟法第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”當時立法中用“具體行政行為”的概念，針對的是“抽象行政行為”，主要考慮是限定可訴范圍。審議修改過程中，有些常委委員、地方、專家學者和最高人民法院提出，現行行政訴訟法第十一條、第十二條對可訴范圍已作了明確列舉，哪些案件應當受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根據實踐的發展不再從概念上作出區分，建議將“具體行政行為”修改為“行政行為”。

　　 二次審議稿將“具體行政行為”修改為了“行政行為”，盡管此次修改並沒有對社會各界普遍關心的行政訴訟受案范圍作大的調整，但將“具體行政行為”改為“行政行為”在客觀上創造了條件為適當擴大行政訴訟受案范圍清除法律障礙。

　　 擴大行政訴訟受案范圍勢在必行，重點是要將“紅頭文件”納入司法審查。實踐証明，很多侵犯老百姓合法權益的行為是冠冕堂皇打著“紅頭文件”旗號的，“紅頭文件”也可能成為侵犯公民、法人或其他組織合法權利的載體和形式。根據現行行政訴訟法規定，行政訴訟隻能針對具體行政行為，對於政府發布的行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等，被視為抽象行政行為，是不可以起訴的。而實踐中，政府部門的紅頭文件侵犯公民權益的事情時有發生。一旦“紅頭文件”接受司法審查，那麼依法行政的口號將有望真正落實到“紅頭文件”的層面，打著“紅頭文件”侵權的亂象將從根本上得到遏制。

　　 亮點三：適當擴大行政訴訟案件調解范圍

　　 行政訴訟法修正案草案二次審議稿適當擴大了行政訴訟案件調解范圍。草案一審稿規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償和行政機關依法給予補償的案件除外。”上一次審議時，有些常委委員、全國人大代表、地方和法院提出，為有效化解行政爭議，修正案草案規定的調解范圍可以適當擴大。全國人大法律委員會經研究，建議將這一條修改為：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、行政機關依法給予補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件除外。”

　　 這意味著草案將現行“絕對不適用調解”改變為“相對不適用調解”，為適用調解打開了法律的口子，適當擴大了行政訴訟案件的調解范圍。

　　 建議不妨進一步明確行政訴訟可以適用調解，激活調解在行政訴訟中的正能量。行政訴訟不適用調解的法律規定是制約行政訴訟制度發展的主要法律瓶頸。實際上，行政機關作出的具體行政行為，存在著廣泛的自由裁量余地，完全可以通過行政調解解決爭議。用調解的方式解決行政爭議，往往要比訴訟更易於為雙方接受，達到案結事了的最佳效果。實際上，盡管行政案件不適用調解，但在行政審判實踐中適用調解結案已經成了不成文的慣例，成為規避行政訴訟法的通行做法。法官往往通過反復調解動員可能敗訴的行政機關對原告給予一定的賠償或承諾，換取原告“自願”撤訴的結果，這就是近年來行政案件非正常撤訴率居高不下的重要原因。這樣做的一個重要問題在於，由於沒有法律上的依據，行政訴訟調解往往顯得過於隨意，並有轉化為法官准司法權力之嫌。與其讓這種變相的調解、協調處理成為規避法律的工具，影響法律的嚴肅性，不如賦予行政訴訟調解以合法的法律地位，使其成為保護行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要形式。

　　 總體上講，二審稿在諸多方面回應了多年來法律界和法學界的修法呼聲，吸納了一些專家學者的立法建議，不過依然存在思想不夠解放、修改力度不夠大等缺憾，期待在廣泛征求各界意見的基礎上進一步完善法律草案。

　　 姍姍來遲的行政訴訟法大修，能否補齊行政訴訟的法律短板，能否真正激活“民告官”的正能量，能否真正讓廣大老百姓滿意，我們不妨拭目以待。（劉武俊）