進一步劃清各立法機關權限

　　漫畫/高岳

　　 前不久在京舉行的十二屆全國人大常委會第十次會議,首次分組審議了立法法修正案草案。一些常委委員和列席人員建議,進一步厘清中央與地方、人大與政府、人大與人大常委會之間的立法權限劃分。

　　 劃分人大與常委會立法權限

　　 現行立法法規定,全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律﹔在全國人大閉會期間,對全國人大制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

　　 這是立法法對全國人大和全國人大常委會立法權限的劃分。

　　 “建議對全國人大和全國人大常委會的立法權限作進一步劃分。”李連寧委員說,按照目前的立法權限,大會的立法權限是制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律,而常委會的立法權限是制定和修改除大會制定法律以外的其他法律,並在閉會期間對大會制定的法律進行部分補充修改。但在運行過程中,這個界限劃分得不夠清楚。

　　 李連寧委員以民事法律為例說,像侵權責任法、涉外民事關系法律適用法,都是民法的基本內容,沒有提交人大會議審議,但是物權法卻是由大會審議通過的。建議深入總結改革開放30多年來特別是立法法實施14年來的立法工作經驗,把大會和常委會的立法權限劃得更清楚些,至少以下幾個方面的立法問題應明確是由大會立法:涉及刑事法律和民事法律的修改﹔涉及國家機構的基本法律,如涉及到常委會、“一府兩院”的組織、職權的法律﹔涉及到規范全國人大及其常委會以及其他有立法權的機關立法職權的行使﹔涉及到國家基本政治制度的法律,如民族區域自治法、特別行政區的基本法﹔涉及國家主權的。

　　 龔建明委員也建議進一步明確全國人大與全國人大常委會之間的立法權限。立法法並未清晰地劃分基本法律和基本法律以外的法律范圍的界限。

　　 “認真分析研究以后,還是能夠劃分清楚大會和常委會的立法權限的。”李連寧委員建議在這方面進一步研究,把大會和常委會的立法權限劃分得更加清晰。

　　 明確規定地方可以立法事項

　　 龔建明委員建議進一步明確中央立法與地方立法的權限。盡管立法法對地方立法作了一些規定,但對地方立法的范圍、權限等規定得比較寬泛,不夠明確、細致,建議在修改立法法時,對地方立法的權限、范圍、條件等作出更加明晰的規定。

　　 “建議在此次立法法修改中,進一步厘清中央與地方、人大與政府、人大與人大常委會之間的立法權限劃分。”全國人大代表甘道明說,立法法規定了屬於全國人大及其常委會行使的專屬立法權,但未對地方人大及其常委會的立法權限進行明確界定。立法法規定了地方立法的兩類事項:“執行法律、行政法規的規定,需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項”和“屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項”,即通常所說的實施性立法和創制性立法。但對究竟什麼是“地方性事務”,立法法沒有明確界定。

　　 甘道明建議本次立法法修改對“地方性事務”作出進一步明確,使地方在立法活動中便於把握。立法法關於地方人大及其常委會制定地方性法規立法權限的規定也不是很明確,僅規定本行政區域特別重大事項的地方性法規應當由人民代表大會通過,但並未明確何為“特別重大事項”,建議用列舉的方式予以明確。從地方立法實踐來看,由於各方面原因的制約有的省已經十年沒有由大會制定通過地方性法規,人民代表大會的立法權被虛化的現象較為明顯。因此,建議在本次立法法修改中明確應當由地方人大直接制定地方性法規的事項,落實人民代表大會的立法權。

　　 甘道明還建議擴大地方立法空間,適當放寬地方立法在設定行政處罰、許可和強制措施的限制,賦予地方人大根據本地區實際情況自主掌握的權限。

　　 “中央提出改革要於法有據,依法進行。”甘道明說,隨著各項改革措施的不斷推進,改革進入深水區,難度越來越大,改革與法治的矛盾日益突出,這就需要更好地發揮地方立法對改革的引領和推動作用,通過地方局部的先行先試,為國家立法和全國性的改革提供經驗。為此,在立法法修改時,應當適當擴大地方立法權限。地方立法很重要的一個功能就是結合本地區的實際,對國家立法進行補充和細化,使國家立法意圖能更好地在本地區得到貫徹和落實,彌補國家立法難於兼顧地區差異等問題。但是,行政處罰法、行政許可法、行政強制法對地方性法規在設定行政處罰、許可、強制措施方面作了過於嚴格的限制,導致地方性法規很難發揮針對性和實用性的特點,照抄照搬上位法的趨勢明顯,法規中多為原則性、倡導性、鼓勵性條款,有效規范性條款減少,對社會行為的規范作用明顯降低。特別是在實施性立法中,上位法站在全國的角度看一些行為可以不設定行政處罰,但由於地區差異,該行為在部分地方設定行政處罰的確是非常必要的管理手段。但由於行政處罰法在設定權限上的嚴格限制,在地方立法過程中不得不放棄這些措施,導致地方性法規的針對性和權威性都受到較大影響,立法的目的和原則也很難圓滿實現。

　　 對地方規章內容要進行限制

　　 草案規定,部門規章規定的事項應當屬於執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律、行政法規依據,部門規章不得創設限制或者剝奪公民、法人和其他組織權利的規范,或者增加公民、法人和其他組織義務的規范,不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。

　　 史蓮喜委員說,草案對部門規章的權限范圍作了限定,有利於防止有的部門利用規章制定權限制剝奪公民、法人和其他組織的權利,或者增加公民、法人和其他組織的義務,有利於防止通過制定規章擴大本部門的權力,減少部門的責任。這條修改得非常好。

　　 “但是草案對地方政府規章的規定卻沒有作相應修改。”史蓮喜委員說,目前政府規章創設、限制或者剝奪公民、法人和其他組織權利的規范,或者增加公民、法人和其他組織義務的情況不是個別現象,也需要進行必要的限制。因此,建議增加規定:地方政府規章涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織權利,或者增加公民、法人和其他組織義務的,應當提請同級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。

　　 王剛委員建議協調較大市地方性法規與政府規章的權限范圍。草案對較大市制定地方性法規進行了限制,明確指出隻限於城市建設、市容環境、環境保護等城市管理方面的事項。但對政府規章沒有作任何限制。這樣一來較大的市人民政府制定的規章,其范圍遠遠大於同級人大制定的地方性法規。

　　 王剛建議刪除草案“規定本行政區特別重大或者社會普遍關注事項的地方性法規,應當由人民代表大會通過”中的“社會普遍關心”的表述。他認為,隨著經濟社會發展,人民群眾參與地方立法的熱情非常高,醫療、衛生、食品等都提交人民代表大會審議難度非常大。實踐中,特別重大的事項其實都是社會普遍關注的事項,不用再專門表述“社會普遍關心”的事項。(記者 陳麗平)