村委會組織法制定過程一波三折（上）

　　1990年1月12日、16日，七屆全國人大常委會副委員長兼秘書長彭沖召集會議聽取各調研組的匯報。會前各組的調研報告報送了彭沖同志。匯報會一開始，彭沖同志說，湖北、湖南組調研報告中寫的“人搞生了，狗搞熟了”這句話，開始我沒明白是什麼意思，把報告讀了兩遍才搞明白。

　　那麼，這裡說的“人搞生了，狗搞熟了”究竟是怎麼一回事呢?

　　這還要從制定村委會組織法說起。這個法是我到全國人大機關工作后遇到的爭論最大的立法之一。主要意見分歧在於，村委會的性質是基層群眾自治組織還是鄉鎮政府的“腿”、鄉鎮政府與村委會的關系是“領導關系”還是“指導關系”。這個法的制定過程一波三折。先是1987年1月六屆全國人大常委會第十九次會議初次審議村民委員會組織條例(草案)，3月常委會第二十次會議再次審議。因有意見分歧，特別是考慮到村民委員會涉及8億農民的切身利益，決定將這個草案提請1987年3月25日開始舉行的六屆全國人大第五次會議審議。

　　審議中爭論非常激烈，意見難以取得一致，鑒於此大會作了一個決定，原則通過村委會組織法草案(名稱由“條例”改為“法”)，授權常委會根據憲法規定的原則，參照大會審議中代表提出的意見，進一步調查研究，總結經驗，審議修改后頒布試行。1987年11月，六屆全國人大常委會第二十三次會議以113票贊成、1票反對、5票棄權、1人未按表決器的表決結果，通過了村民委員會組織法(試行)。自1988年6月1日起試行。它規定，村委會是基層群眾性自治組織。鄉鎮政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，村委會協助鄉鎮政府開展工作。還規定，村委會教育和推動村民履行依法應盡的義務。

　　這個法剛剛試行1年多，而且全國許多地方還沒有嚴格執行這個法的規定，1989年下半年，圍繞村委會組織法規定的村委會性質、村委會與鄉鎮政府的關系問題，又掀起了一場爭論。有些同志特別是縣鄉干部提出，村委會組織法的規定不符合當前農村的實際情況，對工作不利，建議把村委會改為鄉鎮政府的派出機構，把“指導關系”改為“領導關系”，把“協助”改為“執行”。1989年12月，根據中央的指示，全國人大機關會同中組部、民政部、人事部聯合組成了四個組，分赴吉林、江蘇、山東、湖北、湖南、四川等地就村委會組織法的問題進行調研。當時我在全國人大常委會辦公廳工作，參加了在湖北、湖南的調研。全國人大內務司法委員會有關負責人在廣西視察期間，也對村委會組織法的有關問題作了調研。

　　調研中了解到，當時吉林省70%、湖北省38%、湖南省54%的村建立了村委會;四川省村委會是1983年末1984年初建立的，自我管理、自我教育、自我服務作用發揮好的、一般的、差的大體上為30%、50%、20%。江蘇省、山東省在以前普遍建立了村委會的基礎上，正處在貫徹村委會組織法的試點階段。從各地情況看，建立村委會最受群眾歡迎的有三點，一是民主選舉村委會成員，自己的家自己當，自己的干部自己選。二是新的村委會不同程度地為本村辦了一些實事、好事，如修道路、修水利、辦企業、辦學校、建立合作醫療等。三是建立健全了工作制度，加強了對村干部的民主監督。

　　調研中也了解到，實施村委會組織法，鄉鎮干部最擔心的是村委會作為自治組織不聽指揮、不好辦事，鄉鎮政府布置的任務不好完成。這是一些干部對村委會組織法有意見的最主要原因。當時，各地鄉鎮政府給各村都下達了很重的指令性任務，包括計劃生育、合同定購糧、提留款、殯葬改革(農民稱為“要命、要糧、要錢、挖墳”)等，而這些任務與農民的切身利益有較大矛盾。村干部為完成鄉鎮政府下達的這些任務，有的採取強制手段，明知這樣干違法，但不這樣干完不成任務，很無奈。

　　(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)

(來源:檢察日報)