中国诉讼法修改 让“民告官”不再难

中国的行政诉讼法被称为“民告官”的法律。这部自１９８９年通过、１９９０年施行的法律，迎来２０多年来首次大修。２３日，法律的修正案草案提请中国最高立法机关一读审议。

这份修正案草案共５１条，修改幅度很大。全国人大常委会法工委副主任信春鹰在作草案说明时介绍说，草案着力强化了公民、法人和其他组织的诉讼权利，维护行政权依法行使和公民、法人、其他组织寻求司法救济渠道畅通之间的平衡。

近年来，中国出现了大量的行政纠纷。专家们认为，由于行政机关不愿当被告，法院不愿受理，人民群众对行政诉讼中存在“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈，许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，导致信访数量居高不下，也出现了“信访不信法”的状况。

中国最高人民法院的司法统计显示，近年来，全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，占全部受案总量的比例不到２％。

“现行行政诉讼法中许多规定过时、不合理，不适应现代市场经济和民主政治发展的需要，其修改已是势所必须，势所必然。”北京大学教授姜明安说。

纵观修正案草案，内容涉及保障当事人诉讼权利、增加法院对行政规范性文件的附带审查、完善管辖制度、完善诉讼人参加制度、完善证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式、增加简易程序、加强人民检察院对行政诉讼的监督、进一步明确行政机关不执行法院判决的责任等十个方面。

当前，中国行政诉讼面临的“三难”，最突出的就是“立案难”。为畅通行政诉讼的入口，修正案草案首次增加规定，明确法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件。

“此次法律修改明确了公正司法、监督行政的原则和宗旨，明确了行政诉讼应有的要义，使其回归法律本位，是这次修改的一个亮点。”北京大学法学院教授沈岿说。

针对“立案难”，修正案草案强化了法院受理程序约束，增加了“起诉状现场登记并出具书面凭证”“起诉符合条件的七日立案”等规定，还明确了法院的相应责任，增加规定：不接收起诉状的，当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令改正，并对责任人员依法给予处分。

为进一步保障当事人起诉权，修正案草案进一步扩大了行政诉讼案件的受案范围。将涉及土地等自然资源所有权或者使用权，农村土地承包经营权，支付最低生活保障待遇等官民纠纷，纳入行政诉讼受案范围。

“扩大受案范围是总体趋势。”中国政法大学教授王敬波认为，草案进一步明确列举具体行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。

草案的另一亮点是明确了对规范性文件的附带审查。信春鹰介绍，实践中有些具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，是地方政府及其部门出台的规范性文件中越权错位等规定造成的。

对此，草案增加规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，修正案草案增加了规定：高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件。对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。

“这一修改，对于行政审判摆脱地方干预，实现独立行使行政审判权具有重要意义。”姜明安在肯定修改的同时还指出，仅有这一举措是不可能完全解决地方干预问题的，还必须进行司法机关人财物管理体制的改革以及法官制度的改革。

针对执行难的问题，草案进一步明确了行政机关不执行法院判决的责任，一是规定拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；二是将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。

“因为拘留涉及公民人身自由，适用一定要非常慎重，能够采取其他措施保证执行的就尽量不要适用拘留。因此仅限于‘社会影响恶劣的’情形也是适当的。”姜明安说。

中国政法大学教授王敬波认为，这次修改法律强化了行政诉讼作为监督行政机关行使职权，维护公民、法人和其他组织合法权益的作用，让这部法律更加回归本源。（记者 霍小光 崔清新 陈菲 杨维汉）