税收立法权回归后应保障良性运行

　　近日在中国法学会立法学研究会“2013年学术年会”上,与会专家就我国的税收制度、税收立法权回归后的发展等问题展开了讨论。

　　在2013年全国人大会议期间,赵冬苓等32位全国人大代表提出的关于收回税收立法权的议案,曾引起社会各界广泛关注。

　　税收授权立法应以税收法定为前提

　　武汉大学法学院教授、武汉大学税法研究中心主任熊伟表示,讨论税收授权立法,要以承认税收法定主义为前提。如果没有税收法定的限制,税收行政立法在权限上无可指责,政府不需要立法机关的授权。

　　熊伟指出,立法法第十条要求,授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。而“1985年授权决定”对授权目的和范围方面的限定近乎空白。对于经济体制改革和对外开放方面的事项,只要不与现行法律的原则和要求相冲突,国务院就可以制定行政法规施行。这样的授权决定虽然不能根据立法法判定违法,但是在立法法生效之后,继续允许国务院依据“1985年授权决定”行使立法权,无疑是一件极不合适的事情。

　　江西财经大学法学院教授袁明圣认为,税收是国家获得财政收入以确保国家运作之物质基础的基本途径,在本质上是对人民财产权的无偿取得,税收法定原则因此成为大多数国家的一项宪法原则。它的基本要求是:税收立法属于人民代表机关的专有职权。虽然我国宪法从公民义务的角度规定“公民有依照法律纳税的义务”,但从我国近30年的税收立法实践来看,除了所得税法和车船税法是由国家立法机关制定的以外,其他税种的立法都是国务院根据全国人大常委会1984年的授权以行政法规加以规定的。税收立法权逐步向国家立法机关的复归,是我国宪法的基本要求,未来税法的基本格局应当是以立法机关立法为主、以行政立法为辅,即有关税种、税目、税率等实体性税收立法应主要由国家权力机关进行,行政机关的立法权则主要限于制定相应的实施条例、实施细则或税收征管具体事务、程序的配套性法规、规章。在“1984年授权决定”已经正式废止的情况下,当务之急是最高国家权力机关切实履行其税收立法的法定职责,尽快以法律取代相关的税收行政法规。

　　税收立法权应合理配置不宜给地方

　　袁明圣认为,在讨论税收法定原则问题时,不得不涉及税收立法权的合理配置问题。具体包括两个方面:一是行政机关在税收立法中的权限问题。在国家立法机关专有税收立法权的前提下,行政机关只能享有有限的细则制定权及非终局性的解释适用权。有限的细则制定权指的是,从保护财产权这一公民最基本的宪法权利出发,国家的税收立法应尽可能详细、具体、完善,尤其是在纳税主体、纳税范围、税率等事项上,原则上行政机关不能享有或者享有过多的空间；而所谓非终局性的解释适用权,意味着行政机关可以而且法理上也应该享有税法的解释权,但这种解释权不应该是终局性的,它应该接受司法机关及立法机关的监督与控制。二是地方的税收立法权问题。从法理上说,地方人民代表机关理应拥有一定范围内的、独立的立法权,当然也包括税收立法权。没有相对独立的立法权,地方也就不可能真正成为一级政权机关；没有税收权,地方政权机关运行的物质基础也就不存在。至于在什么时候、什么条件下授予地方税收立法权以及相关的法律准备(包括宪法的完善)、授予地方立法权可能导致的新问题,则是另一层面的问题。仅需指出的一点是,尽管地方国家权力机关(人民代表机关)有取得或行使税收立法权的正当性和合理性,也符合税收法定原则的精神,但考虑到目前我国政治体制的特点,在地方权力行使的独立性与监督和控制机制真正确立之前,将税收立法权赋予地方国家权力机关,可能并不合适,将税收事项确定为法律的绝对保留事项可能更为妥当。

　　收回税收立法权后要保障良性运行

　　江西财经大学法学院教授、应用经济学博士后流动站研究人员易有禄认为,税收立法权回归全国人大及其常委会是一项影响深远而又关涉方方面面的综合性工程,并非可以一蹴而就。因此,废止以往的税收立法授权决定还仅仅是解决该问题的第一步。要切实巩固全国人大及其常委会收回税收立法权的成果,真正实现税收立法权的回归,并保障税收立法权的良性运行,还有前瞻性问题有待解决。比如,税收立法权回归之后的运行问题。

　　易有禄说,全国人大及其常委会收回税收立法权之后,要保障国家税收立法权的良性运行,加强全国人大及其常委会的税收立法能力建设便成为当务之急。在具体措施上就是要调整代表和委员的组成结构,确保全国人大代表和全国人大常委会组成人员中有一定数量的具有税收专业知识背景的代表与委员,增加全国人大财经委员会和法律委员会及全国人大常委会预算工作委员会和法制工作委员会的专业人员编制,为全国人大及其常委会税收立法能力的提高提供人员和组织保证。惟有如此,方能取得全国人大及其常委会收回税收立法权的实际成效,尤其是保证全国人大及其常委会在税收法案起草中的主导地位。此外,国家税收立法权的良性运行还对税收立法的过程和结果提出了更高要求。就前者而言,要求全国人大及其常委会税收立法权的行使遵循民主立法的原则,通过公布法律草案征求意见、举行立法听证会等途径吸纳民意,真正体现税收立法过程的公民广泛参与性,增强税收法律的正当性与可接受性。就后者来说,一方面它要求全国人大及其常委会制定的税收法律规范应当做到结构完整、内容明确,避免产生歧义,排除征税主体确定课税要素的自由裁量权,增强税收法律规范的可预测性；另一方面,它还要求全国人大及其常委会在制定税收法律时应遵循公平原则。

　　熊伟表示,目前,全国税务行政人员数量庞大,分工也较为精细,税务专业能力相对较强。但最高立法机关在这方面的准备明显不足,无论是制度、人力还是知识储备,都可能难以胜任税收严格法定后的重担。如果立法机关不加强立法能力,最有可能的结果就是,形式上坚持了税收法定,由全国人大或其常委会制定税法,实际上仍然广泛授权政府,使政府拥有充分的税收决策权。

　　“好在迄今为止,我国已经建立比较健全的税收体系,无论是流通环节、所得环节还是财产环节,都有相应的税法在发挥作用。全国人大收回对国务院的税收立法授权后,国务院制定的税收暂行条例仍然有效。这给全国人大留下了一个缓冲空间,让其可以在相对长的一段时期内,根据能力和需要,逐步将税收条例上升为税法。”熊伟说。(记者 于呐洋)