广东省人大常委会就信访立法征求意见 力求让公众在立法中有更多话语权

图为广东省人大常委会就信访立法征求立法咨询专家的意见。 林洪演

　　开展史上最大规模的地毯式立法大调研；出台五项制度,确保立法全环节公开；首次向社会公开选聘80位立法咨询专家；首次委托高校起草法规,跳出“部门化”窠臼……

　　“让公众在立法中有更多的话语权”,秉承这一宗旨,2013年以来,新一届广东省人大常委会按照科学立法、民主立法这一总要求,在不断扩大公民对立法工作的有序参与方面进行了积极探索,可谓新举连连。

　　立法调研重在“通民情知民意”

　　广东省人大常委会主任黄龙云认为,地方立法与地方发展、改革创新、民众利益息息相关,要“接地气”,不能闭门造车。

　　2013年4月至6月,为了让立法工作能“接地气”,成立不久的广东省十二届人大常委会开展了史上最大规模的地毯式立法调研,成为从源头上探索立法民主、保证立法公正性的重要之举。

　　广东省人大常委会办公厅副主任张兴劲告诉《法制日报》记者,信访条例能够纳入立法项目,就源于此次立法大调研中人大代表的建议和基层的反映。例如,惠东县一名妇女因上世纪80年代离婚时子女被判给前夫抚养,称自己无人赡养,要求政府解决,不断缠访闹访,有关部门迫于压力将其每天接到机关食堂用餐,每月给予500元补助,还为其解决了120平方米的住房,引起了其他群众不满。在汕尾市,有的信访人为扩大信访声势和影响,专门出钱雇请亲友和社会闲杂人员组成具有规模的群体上访。有的信访人通过上访获得“甜头”后,主动为他人代理上访,甚至开办培训班,收取费用,成为“职业信访代理人”。

　　正是通过这次调研,广东省人大常委会听到了群众对于信访制度的真实呼声,决定加快起草全国首部地方信访条例,明确信访部门的职责范围,界定缠访、闹访与正常维权的界限,保护信访人依法表达诉求的权利,规范信访人行为,完善信访核查终结制度等,以排除困扰地方政府很久的不稳定因素。

　　“通过调研,我们还将劳动合同法,社会保险、企业工资集体协商、土地被征用后的补偿等问题涉及的法规修改也纳入了本届人大常委会立法规划。”张兴劲说。

　　五项制度保障立法过程全公开

　　一部法规的出台至少要过五关,分别为“立项关”、“公众关”、“专业关”、“代表、委员关”和“评估关”。为此,广东省人大常委会在2013年7月研究制定了立法工作方面的五项制度,进一步细化和强化了以往关于立法技术与工作程序规范等制度的有关内容并加以系统化。

　　这五项制度分别是:完善贯穿立法全过程的立法论证制度的《广东省人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》；建立健全立法信息公开制度及改进法规征求意见工作方式的《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》；完善听证规则的《广东省人民代表大会常务委员会立法听证规则》；完善专家选聘程序的《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》；建立完善法规表决前评估和立法后评估制度的《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定(试行)》。

　　记者注意到,这五项制度从不同角度、不同层面增加群众的话语权,使立法者尽可能多地直接听取人民群众、基层单位和利益相关人的意见。而不久前修订的《广东省安全生产条例》和《广东省建设工程质量管理条例(修订草案)》就喝上了广东人常说的“头啖汤”。

　　“五项制度在以往立法工作的基础上,对有关的工作时限、人数要求等事项提出了具体量化的标准,从而更有利于科学合理地评价立法工作,更有利于提高科学立法、民主立法的水平。”广东省人大常委会法工委主任王波说。

　　聘请“外脑”为立法增加专业性

　　2013年6月底,广东省人大常委会向社会公开选聘80位立法咨询专家。与其他地区不同的是,在广泛接受社会报名和层层筛选的基础上,广东省人大常委会主任会议经无记名票决方式,从74名候选人中选取了66名法律专业人士以及财政经济、城建环保、农业农村、科教文卫、民族宗教、语言文字等方面的专家作为立法咨询专家。

　　记者了解到,立法咨询专家的主要任务包括:广东五年立法规划、年度立法计划编制及法规立项；广东地方性法规草案的起草、审议；广东地方性法规解释；广东法规清理、立法后评估；较大的市法规审查和规范性文件备案审查；全国人大常委会征求广东意见的立法规划草案、立法计划草案；全国人大常委会征求广东意见的法律草案；广东省人大常委会执法检查、听取和审议“一府两院”专项工作报告等监督工作以及办理议案、建议等。

　　“专家来自各个领域,是各方面的行家里手和权威人士,了解群众诉求,能站在相对中立和客观的立场,为立法工作提供科学合理的意见。”王波说。

　　广东省人大常委会立法咨询专家,广东省社科院法学研究所所长骆梅芬认为,在法律草案的形成中,既有专家学者意见,又有相关职能部门的参与；既有立法机关的提前介入,又有法规规范的主体代表的参加,能较好地实现专业化、科学化、民主化的有机结合。这一模式可以有效减少由部门立法带来的部门利益痕迹,同时避免专家立法可能造成的脱离实际的问题。

　　委托“智库”立法跳出部门化窠臼

　　2013年8月,广东省人大常委会立法史上首次委托中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地起草《广东省信访条例》,同时华南理工大学、广州大学地方立法研究评估与咨询服务基地全程参与《广东省企业集体合同条例》的立法工作。

　　中山大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地秘书长、法学院教授刘诚告诉记者,与政府部门起草多从实际需求出发的角度不同,高校视野更宽阔,从社会角度考虑更多。

　　“以信访条例为例,广东省人大常委会看到了高校法律专家具备的深厚理论功底,部门具有的丰富行政经验。为了平衡这种关系,广东省人大常委会一方面自己进行调研,另一方面委托三所高校起草条例,同时邀请全省职能部门进行座谈。”刘诚说。

　　广东外贸外语大学教授、区域一体化法治研究中心常务副主任朱最新认为,广大省人大常委会与高校合作建立立法研究评估与咨询服务基地可以进一步推动开门立法,对提高立法质量,实现立法科学化、民主化是一个有利探索和有益尝试。

　　“要提高立法质量,就必须遵循立法规律,深入推进科学立法、民主立法。”广东省人大常委会副主任肖志恒说,这五所高校恰恰会集了一大批专家学者和各方面人才,法律专家本身是做法制研究的,通晓国内外法律,在法学研究方面很有造诣,是一支不可替代的队伍。（记者 章宁旦）