新年伊始河南查获800多吨假劣种子 农业综合执法多道难题待解

□ 漫画/高岳

　　新年伊始,河南省开封市杏花营镇的河南东丰种业有限公司就被查获了案值达千万元的800多吨假劣种子。

　　对于农民来说,假冒伪劣种子、农药危害最大；对消费者而言,“瘦肉精”、“农药超标”等违法添加最令人深恶痛绝。保护农民权益不受侵害和查处违法事件的第一责任就落在了农业执法部门身上。从1996年开展综合执法以来,农业部出台了一系列规范性文件,逐步建立了收支分离、执法责任制等制度。但是,随着农业农村经济快速发展,执法制度存在着一些不适应农业执法新特点和新要求的方面。

　　农业部管理干部学院农业法律研究中心主任杨东霞研究员曾经参加过农业部组织的关于农业行政执法体系建设问题的课题研究,她对农业行政执法体系有着深刻的理解和认识。她说,目前农业领域出现的部分矛盾和问题,除少数是因为法律制度不完善外,主要还是由于农业执法体系不健全,有关违法行为得不到及时、有效查处。

　　杨东霞说,实践中,特别是综合执法推行过程中出现了许多问题,亟待解决。比如,存在执法与推广服务不分的现象,农业执法人员多为兼职、素质不高,执法经费困难,执法手段落后等。这些问题不仅影响了农业执法的公正性和统一性,也影响了农业行政管理机关的执法形象。因此,必须改革现行农业行政执法体制,加快建设机构合理、权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的农业行政执法体系。

　　信息共享不健全致监管打折扣

　　1997年5月,浙江省舟山市定海区农业行政执法大队成立,这是全国首个经编制部门批准成立的县级农业综合执法机构。此后,我国相继成立了市省两级农业综合执法机构。据农业部政法司公布的数据显示,截至2011年12月,全国县级农业综合执法覆盖率达到98.2%,如期实现三年基本覆盖全国农业县的工作目标。

　　杨东霞介绍,课题组调查发现,尽管农业综合执法已经开展了十多年,取得了较大成绩,但在机构建设方面依然存在一些问题。如种子管理体制改革和兽医体制改革给地方综合执法造成一定冲击,一些地方农业部门将本已纳入综合执法的种子、兽药、饲料等执法职能重新分离出去,导致综合执法受阻,其作用和优势发挥有限。同时,杨东霞认为,农业综合执法机构没有获得正式法律地位的尴尬,容易影响到对行政综合执法机构的性质定位,同时也难以保证行政执法的经费来源。机构建设和人员队伍方面存在问题得到了来自基层一线工作同志的认同。湖北省农业厅政策法规处处长任敬华说,从目前看,阻碍农业综合执法效率的障碍主要包括执法机构性质不明确、执法人员身份多样、执法条件保障不足、执法范围界限不一。

　　此外,在制度建设方面也存在一些问题。由于农业系统内部没有建立全国统一的执法协作和信息共享机制,各地在事后监管中往往各自为政,查获违法产品后只对经营者和使用者进行处罚,未能及时通报生产企业所在地的农业部门或向上级部门报告,其他地方的农业部门也无法及时获取相关信息,致使很多违法行为无法从源头得到有效查处,违法产品在市场上仍然大行其道。行政处罚与行政许可部门缺乏信息沟通机制。农业部门行政许可的信息没有实现全国联网,如兽药与农药的文号和许可证都在农业部,但是在许可上市之后的事后监管是由县级农业执法机构履行,往往因为信息共享机制不完善,农业执法机构无法及时监管到位。同时,农业部与其他相关部门也没有实现部门之间信息共享。在系统内部,检验检测机构与执法机构联系不够紧密,例行检测与执法抽检“两张皮”,对检测行为约束力不够,导致检测结果传递不及时、利用率低、时效性差。在具体检测工作中,存在重复抽检、多头抽检的现象。

　　成立执法监督局提高执法效率

　　近年来,许多全国人大代表对农业执法体系建设高度关注,并提出相关建议。

　　十二届全国人大代表、广东金岭糖业集团有限公司董事长林水栖此前在接受《法制日报》记者采访时,曾提出加强农业行政执法体系建设,确保农产品消费安全的建议。

　　林水栖说,经过多年努力,水利、海洋渔业、林业等部门都已经建立起较为健全和完善的执法机构和体系。但农业部门现在管辖和管理的范围广,在一些行业和领域存在的盲点较多,容易出现管理不到位的现象。由此造成农产品质量安全事故屡屡发生,给广大城乡居民的食品卫生安全带来极大威胁,也给当地农业生产造成损失。他认为,加强农业行政执法工作迫在眉睫,农业行政执法体系需要继续完善。建议由省级农业行政主管部门牵头,自上而下建立起覆盖省、市、县的农业行政综合执法垂直管理体系,形成执法合力,开展常态化的农业行政执法工作,从源头上加以管理。

　　杨东霞与课题组认为,农业职能综合的范围最低限度是应当实现种植业的综合,有条件的地方可以实现种植业与畜牧业、渔政等的综合,随着行政管理体制改革深入,“大农业”体制建立后,事后监督管理职能对于农业生产和生活将是最重要的领域,因此综合的范围主要应以“农产品质量安全”和“农业产业”为主,将农业领域所有的法律执行事务实现综合,成立执法监督局。这样有利于理顺体制,克服地方保护主义,也有利于决策和执行分离,提高综合执法的效率,同时还有利于对市场的监督管理。

　　农业领域不再进行授权执法

　　现行农业法律法规对综合执法机构的执法主体都没有明确规定。杨东霞建议,随着全国农业综合执法的普及,建议立法部门修改相关法律法规,对农业综合执法的主体地位予以明确,将农业系统内综合执法机构明确为农业部内设的具有行政执法职能的机构。法律法规有了规定就可以明确执法机构的法律地位,相应的待遇和编制问题就能得以解决,执法机构就能成为参照公务员法管理的全额拨款事业单位。

　　同时,杨东霞还建议,在今后的法律法规和规章中,不再在农业领域进行授权立法,将执法的职能由执行局或综合执法机构来执行,对地方性法规中有授权执法的规定予以清理。(记者 席锋宇)