依法赋予农民更多财产性权利

　　□刘武俊

　　中央一号文件首次提出农民承包经营权可抵押。中共中央、国务院近日印发2014年一号文件。文件确定坚决破除体制机制弊端,坚持农业基础地位不动摇,加快推进农业现代化,首次提出赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。

　　在土地流转中,农民应该是最大的赢家。党的十八届三中全会明确提出“构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产性权利”。新一轮农村土地制度改革的核心,就是要赋予农民更多财产权利。中央一号文件首次提出农民承包经营权可抵押,强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。此举将释放巨大改革红利,推动了农村生产力的再次大解放。

　　赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能,使农民拥有更多的土地使用权权能,让农民拥有承包地的权能更加完整和充分,有利于进一步完善农民同土地的关系,有利于维护农民土地权益,有利于保护土地使用权作为农民的用益物权,有利于扩展农地的生产经营功能。在我国,农村土地属于集体所有,农民通过承包经营获得的是土地的使用权。农民拥有的土地使用权主要是两个部分,一个是土地承包经营权,包括耕地、林地、草地的承包经营权,另一个是宅基地使用权。

　　另外,农民可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩,获得“四荒地”承包经营权。按照物权法的规定,土地承包经营权属于用益物权,农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但物权法又规定,耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押,因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。有必要从政策和法律上赋予农民更多的土地使用权权能,赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利,使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。将抵押、担保权注入土地承包经营权权能,可以充分活化土地使用权的金融功能和作用,扩大农村有效担保物范围,有效缓解农业农村发展中面临的融资难问题。

　　需要指出的是,赋予土地承包经营权抵押、担保权能,并不会改变农村土地集体所有性质。土地承包经营权抵押,所抵押的只是农民对土地的使用权,即用益物权,而不是土地的所有权。2007年颁布的物权法将土地承包经营权界定为用益物权。用益物权抵押并不会改变农村土地的集体所有权性质。即使出现抵押风险,所转移的也只是土地承包经营权,即转移的是土地的使用权,土地的所有权并不会发生转移,农村土地集体所有的性质不会改变。农民通过农村土地的转让承包获得租金,就是因为转让了经营权；经营权就是收益,抵押经营权就是抵押土地的预期收益,即使抵押失败了也只涉及抵押的农民与银行约定的几年经营权,并不会改变集体所有制。

　　土地承包经营权是农村承包经营关系的新型物权,应当受到法律的保护。既要从政策上赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能,也要注意与现行法律法规保持衔接,及时修订相关法律法规,当务之急要修改农村土地承包法、物权法等法律,明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系。此外,有必要制定农村宅基地管理法,依法保障农户宅基地用益物权,依法保护农民对宅基地之上住房财产的占有使用收益权利,实质性发挥农民住房财产在增加农民财产收入中的重大作用。

　　市场经济就是法治经济。备受关注的新一轮农村土地制度改革,既要充分发挥中央政策的指引作用,也要高度重视发挥国家法律的保障作用,及时通过立法和修法巩固改革成果,真正让土地改革纳入法治轨道,为农民获得更多财产权利提供法律的保护伞。