行政诉讼法大修：倒逼政府依法行政

　　河南省鲁山县人民法院行政审判庭在受理一起村民告乡政府的案件后，结合案件实际情况，于2009年4月16日专门来到该村民所在的村开庭，方便了群众诉讼、旁听。

　　施行23年的行政诉讼法首次大修，这是一个把政府行为全面纳入法制轨道的难得机遇，在新一轮司法体制改革的背景下，社会各方普遍对行政诉讼法修改寄予厚望。

　　2013年岁末，行政诉讼法修正案草案终于进入了全国人大常委会的审议议程，其引起的热议与北京正值隆冬的气温形成了鲜明的对比。

　　“民告官”终成现实

　　1989年4月4日，七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，并于1990年10月1日起施行。　行政诉讼法的颁行在中国法制建设史上是值得人们记住的一笔。它第一次将“民告官”这样一种法律制度固定下来，改变了长久以来“官贵民贱”的落后观念，“使得老百姓和政府能够坐在同一个法庭的两端，来接受法院的居中裁判。”

　　20世纪80年代以前我国一直没有建立起行政诉讼制度。1982年第五届全国人大常委会第二十二次会议通过的民事诉讼法（试行）首次规定人民法院可以按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，直到1989年行政诉讼法颁布才全面正式地建立起“民告官”的行政诉讼制度。

　　行政诉讼法施行20多年来，在推动我国民主政治和行政法制建设方面发挥了巨大的作用。数据显示，1990年至2012年全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万余件，年均83168件。2012年全国法院审结一审行政案件涉及70多个行政管理领域，城建、社保、公安、计生、工商、交通等部门频频成为被告。

　　随着我国社会面貌的迅速改变，法律体系的逐步完善和人们思想认识的日益深化，行政诉讼法在行政审判实践中日渐显露出诸多局限性，例如受案范围狭小，起诉要件过于严格或不明确，无法满足对抽象行政行为的审查需求，行政诉讼参加人范围狭小，对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权有诸多限制，行政裁判执行难等等。为此，最高人民法院在行政诉讼法颁布实施后，相继出台了约40部、700余条有关的司法解释。这些司法解释和司法指导性文件、批复，在推进我国行政审判制度发展完善方面，在规范和指导各级人民法院正确审判行政案件方面，发挥了重要的作用。不仅如此，在贯彻执行行政诉讼法基本精神和原则的基础上，它们还极大地延伸了立法的规定，为正确开展行政审判工作及时提供了补充规则。

　　行政诉讼法促使了一大批民主法制制度的健全和完善，从行政诉讼法实施之后国家赔偿法开始，到后来的行政处罚法、行政复议法、立法法、行政许可法、行政强制法等，这一系列相关法律制度的出台，使我国的行政法律制度获得了极大的发展。

　　改革开放三十余年，是我国行政法学研究大繁荣的时期。行政法学由不受关注的“冷学”日渐发展为运用于法治实践的“显学”，成为我国法学领域里的热点学科，行政诉讼法的颁行功不可没。

　　“民告官”依然是“老大难”

　　行政诉讼制度建立以来，行政案件的数量有了较大的增长。行政诉讼法制定的1989年，全国法院受理一审行政案件9934件。1990年10月该法全面实施后，1991年全国法院受理一审案件25667件，约为1990年的两倍。经历了上世纪90年代中期的快速增长和此后一个时期的停滞、波动后，最近几年，行政案件的数量继续增长。2011年达到历史最高点，全国法院受理一审行政案件136353件。

　　一年13万件行政案件是什么概念呢？按人口平均，大约每一万人一件行政案件。一家典型的基层法院大约受理40件行政案件。在法院当年受理的1220多万件各类一审案件中，行政案件只占1.1％。与国内高达千万计的信访案件相比，行政诉讼案件简直微不足道，单是国家信访局登记的上访人次都比它多得多。

　　2013年12月23日，全国人大常委会法工委副主任信春鹰在十二届全国人大常委会第六次会议上作行政诉讼法修正案草案的说明。摄影/廖攀

　　老百姓缘何不愿意与政府打官司？不敢和政府打官司？

　　女儿因房屋拆迁问题向法院提起行政诉讼，状告县政府，作为县城管局副局长的父亲因此被调至拆迁办负责拆迁女儿房屋，并被一位县委组织部成员明确要求尽快撤诉。

　　这则发生在安徽省太湖县的“株连式拆迁”事件，因恰逢常委会审议行政诉讼法修正案草案而备受关注，因为它恰好反映了我国行政诉讼中“民告官”立案难的尴尬现状。

　　“立案难、审理难、执行难”，这三难紧紧扼住了“民告官”的“咽喉”。

　　三难中最突出的是立案难。在三大诉讼当中，行政诉讼的受理难度最大，地方人为设置门槛妨碍诉权行使的情况最多。据新华社报道，吉林省一地级市有个不成文的规定，涉及拆迁事件，百姓到法院起诉，一律不予立案。2011年，以不予受理和驳回起诉结案的行政案件占全部一审行政案件结案总数的7.8％，是民商事案件的7.8倍。因各种土政策“隐性”不予受理的更是不计其数。纵向比较，行政案件总量增幅呈现停滞状态，在各类案件中所占比例日益缩水。

　　北京大学法学院教授姜明安指出，“形成这种局面的原因是多方面的。现行行诉法对受案范围的规定是采取正面列举和负面排除相结合的方法，正面列举的行为过窄，负面排除的行为过于宽泛，而对于大量既未正面列举，也未负面排除的行政行为，法院通常不予受理。”

　　“即使进了门，出门也不容易。”法院的腰杆不硬、手段不足，使得法官不敢下判、不能下判，大量案件被动员撤诉，以实体判决方式结案的仅占结案总数的27.21％。被告败诉率持续走低，从早期的30％左右降到目前的不足10％。

　　“告赢了，也执行不了。”甘肃省陇南一水电开发项目经理王四平将当地发改委告上了法庭。4年后他虽然胜诉，仍然难掩愁容。

　　如果说行政诉讼的受案范围是整个行政诉讼的“进口”，那么，生效的判决执行则是整个行政诉讼的“出口”。“‘进口’进来了，最后判决执行不了，‘进口’便前功尽弃，没有意义。”国家行政学院法学部主任胡建淼说。

　　造成三难的原因多面而复杂，包括法律规定不健全，监督不到位，司法、行政合一的行政审判体制存在弊端，等等。

　　“行政诉讼法需要大幅度修改，不改不行。”近年来，学术界和实务界形成了迫切的一致的呼声。

　　“中国的行政诉讼制度已经实施20多年，是应该到这样一个程度的：法院敞开大门，去回应行政纠纷的解决。”北京大学法学院副院长王锡锌表示。

　　用行政诉讼“倒逼”政府依法行政

　　“行政诉讼法的一个重要功能在于通过司法审判活动，对违法的具体行政行为予以纠正，从而起到监督行政机关依法行政的作用。”全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰在接受记者采访时表示。

　　推进依法治国，建设社会主义法治国家，关键是推进依法行政，建设法治政府。自党的十五大提出依法治国基本方略以来，历次党代会都对依法行政提出要求，党的十七大报告首次把“法治政府建设取得新成效”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，党的十八大把“法治政府基本建成”作为实现2020年全面建成小康社会目标的新要求。近年来，我国法治政府建设虽然迈出很大步伐，但到2020年实现基本建成法治政府目标，任务还很艰巨，时间也很紧迫。

　　施行23年的行政诉讼法首次大修，这是一个把政府行为全面纳入法制轨道的难得机遇，在新一轮司法体制改革的背景下，社会各方普遍对行政诉讼法修改寄予厚望。

　　此次法律修改，重点解决“立案难、审理难、执行难”的“三难”问题，破解“民告官”困局。扩大诉讼范围，放低受理门槛，增加异地管辖，就是要突破行政权力对司法权力的干涉，保证案件审理公开、公平、公正，并对各种粗暴执法、权力滥用等提出司法警醒和警告，倒逼政府依法行政。

　　法律面前人人平等，法律面前没有官民之分。老百姓不服政府的决定，不管是房屋拆迁，还是治安处理决定，都可以诉诸法院，由法院审查行政机关的决定是否合法，让“民怨”有出气孔，可见行政诉讼对构建和谐社会的意义不可低估。

　　总的来看，行政诉讼案件的数量是逐年递增的，这也表明公民对行政诉讼有个认识过程、熟悉过程，越来越多的公民克服了传统“息讼”的观念，开始利用法律途径救济自己的权益。

　　这是一个好的趋势。我们要利用行政诉讼法大修机遇，开门纳谏，充分尊重、吸纳民意，既完善法律，又宣传法律，逐步扭转百姓信“访”不信“法”的现实困境。(文／本刊记者彭东昱