挣脱行政诉讼立案难“瓶颈”

　　在颁布实施23年后，行政诉讼法迎来了首次修改，而修改的重点之一就是克服行政诉讼立案难这一顽疾。“行政诉讼面临‘三难’，最突出的就是立案难。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰在向十二届全国人大常委会第六次会议作行政诉讼法修正案（草案）的说明时表示，公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。

　　为通畅行政诉讼的入口，草案从明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、明确可以口头起诉以方便当事人行使诉权、强化受理程序约束、明确人民法院的相应责任等五个方面完善对当事人诉讼权利的保护。“这回应了行政法理论界和实务界多年的呼吁和期盼，草案在保障起诉权利方面均作出了很多很好的规定，值得肯定。”在一些接受本刊记者采访的专家看来，这充分体现了保障公民、法人和其他社会组织的合法权益，约束行政权力，建设法治政府的理念。这样修改，方便了老百姓用行政诉讼的手段解决与行政机关之间的纠纷，维护自己的合法权益，有利于缓解官民之间的矛盾和冲突，为整个社会降压。

　　在保障当事人诉讼权利方面向前迈出一大步的同时，草案进一步修改完善的空间依然存在。其中，进一步扩大受案范围的呼声强烈。“行政合同等新型行政行为、村委会等公共行政组织应当纳入其中。”在审议中，委员们指出，在下一步的修改中，应当尽可能地扩大行政诉讼的受案范围，增加民众反映诉求的渠道。

　　受案“门槛”降低

　　对于合法权益受到行政机关侵犯的当事人而言，要想提起行政诉讼，通过法律渠道维护自身权益，要迈过去的第一道坎儿便是符合行政诉讼的受案范围。“在整个行政诉讼制度中，受案范围是最重要、最关键、最敏感的问题。”国家行政学院教授胡建淼在接受采访时说，因为行政诉讼受案范围涉及老百姓对哪些行政行为可以起诉，涉及公民、行政机关和人民法院三者之间的利益平衡问题，是整个行政诉讼的“门槛”。

　　那么，这一关到底好过还是不好过，从一组数字便可窥得端倪。“根据有关方面统计，每年因为行政纠纷引发的信访高达400万到600万件，而通过行政诉讼途径解决的只有10万件左右，可以看出立案难的问题。”在审议中，王其江委员指出，这组数据印证出目前的行政案件面临的形势。

　　面对群众的呼声，草案进一步扩大了人民法院受理行政诉讼案件的范围，将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。

　　“与现行行诉法相比，草案列举受案范围的内容从八条增加到了现在的十条，尽管只增加了两项，但是每一项内容都增加了很多。”北京大学法学院教授姜明安在接受采访时说，比如行政许可，原来规定拒绝颁发许可证才可以受案，此次修改则增加规定对准予、变更、延续、撤销、撤回、注销行政许可等决定不服的，均可提起行政诉讼。同样是行政法领域专家的胡建淼则认为，草案对受案范围的规定不仅扩大了，而且更加明确。“明确的意思就是原来也是受案范围之内的事情，但是表达得不够明确，比如现行行诉法规定，对限制公民人身自由、财产权的强制行为不服的可以起诉，但只讲了强制措施。实际上涉及公民人身权、财产权的强制，不仅包括强制措施，还包括强制执行。这次把强制执行写进了法律中。类似这样的表述更加明确。”他认为，如此一来，法律的可操作性得到了提升。

　　法律条文的增减改删也释放出以行政诉讼倒逼依法行政的强烈信号。在审议中，许多委员指出，修正案草案既反映出法律制度的完善，更是推动一种理念的转变，向社会释放出依法行政的坚定信心。

　　法院受案约束加大

修福金委员　　　　　　 王其江委员　　　　　　 莫文秀委员

　　在现行司法体制下，行政权力对司法审判进行干预，导致行政诉讼案件难受理已成为不争的事实。曾对此问题进行过实地调研的修福金委员表示，由于地方政府直接或者隐性干预，大量符合行政诉讼审理条件的案件得不到受理。“我们调查了一个市，2010年到2012年行政案件受理率分别为38.5%、39.12%、35.19%。有的高达17282件案件不予受理。”他说，这正是百姓所讲的“三不”，即不收案件材料、不出法律文书、不予立案。在著名行政法专家、中国政法大学教授应松年看来，这正是我国行政诉讼制度发展到今天最让百姓不满意的地方。他在接受本刊记者采访时坦言，解决这个问题非常难，需要采取一系列措施。而加大对法院受案的约束正是其中必要的内容之一。

　　为此，草案强化受案程序约束。增加规定：一是人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。二是起诉符合条件的，人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日到七日内立案，并通知当事人；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理。裁定书应当载明不予受理的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。三是人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

　　同时，草案还明确了人民法院的相应责任，增加规定：对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　在外界看来，草案作出这样的规定，意味着法院从最开始接收起诉状到作出立案与否的裁决，都置于法律的监控之下。“我们主要是想从制度的完整性上设计，从开始到最后全面细致的规定，保证行政诉讼入口的畅通。”全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示，如此一来使得各诉讼主体都有法可依。

　　渐进式改革

　　在行政诉讼法修正案草案提交十二届全国人大常委会第六次会议审议后，外界对草案的评价颇高。正如中国政法大学教授薛刚凌所言，草案非常务实，也很有可操作性，对老百姓诉权的保护非常突出。然而，面对外界的期盼，草案的完善之路还任重道远，进一步扩大受案范围成为公众最为关心的内容。

　　“村委会、居委会等社会组织侵犯个人权利，是一个很大的问题。从行政诉讼对象的角度来说，我们现在讲的是行政机关及其工作人员，明确就是行政机关，如果不是行政机关的，必须是法律法规授权的组织。”在应松年看来，中共十八届三中全会公报首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这不但要求行政机关要做好治理工作，同时，其他社会组织也应该参与治理。如果是这样说的话，村委会、居委会等社会组织就成为了具有公共行政性质的社会组织，国家就要监督这些自治组织依法办事。他认为，这些公共行政组织应当成为行政诉讼的被告。

　　“随着政府职能的转变，改进社会治理方式的推进，一些自治组织、行业协会、公共企事业单位、社会团体等社会组织也承担了更多的公共行政职能。这些社会组织承担的公共行政职能，大多与人民群众的切身利益密切相关，人民群众要求通过诉讼途径解决相关纠纷的呼声越来越高。”莫文秀委员也持这样的看法，她建议，在下一步的修改完善中，草案应明确社会组织行使公共行政职能行政行为的可诉性。

　　然而，改革毕竟是渐进式的。多位受访专家表示，草案拓展的度有多大，将来可能还面临着继续讨论，也不排除走得更远一点。(文／本刊记者梁国栋