1954年制宪推敲“质问”和“询问”

　　人大人说人大

　　阚珂

　　许多人知道“推敲”一词的来历。传说唐代诗人贾岛作《题李凝幽居》时,得到“鸟宿池边树,僧敲月下门”两句。对第二句中的“敲”字是否应换成“推”字他犹豫不决,这时无意中遇到了大文学家韩愈。韩愈了解了贾岛犹豫不决的原委后说,我看用“敲”字好。后来用“推敲”一词指斟酌文字,反复琢磨。

　　1954年制定宪法时,对全国人大代表的“质问权”如何规定进行了认真讨论、反复推敲。

　　在1954年3月23日宪法起草委员会第一次会议上,中共中央提出的《宪法草案(初稿)》规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院所属各机关提出质问和询问”。在这之后的讨论中,对这一规定有不同意见。刘少奇说:“‘质问’和‘询问’为什么要分开?不分开好不好?‘质问’也就是质疑。分开了,代表提问题就要想自己的问题该用‘询问’方式提出呢?还是该用‘质问’方式提出呢?问题的实质是‘问’和‘答’,为什么要讲人家的动机是‘质’还是‘询’呢?”邓小平说:“‘质问’和‘询问’是不同的,但界限难分,改为‘质询’好了,就可减少很多麻烦。”有的宪法起草委员会委员提出,还是把“询问”删去,只留下“质问”好些。邓小平说:“‘质问’比‘询问’严重些,只留下‘质问’就太严重了。”经过讨论,《宪法草案(修改稿)》删去了“询问”,保留了“质问”。1954年6月14日中央人民政府委员会通过的宪法草案和9月20日一届全国人大一次会议通过的宪法规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复”。

　　在1978年修改宪法时把这一规定修改为:“全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询。受质询的机关必须负责答复。”这里将1954年宪法规定的“质问”修改为“质询”,并增加“最高人民法院、最高人民检察院”为受质询机关。从字面上看,这里的“质询”是1954年《宪法草案(初稿)》规定的“质问”和“询问”的合二为一。这一修改的用词与1954年制宪时邓小平的意见是一致的。

　　1982年修改宪法,一开始沿用1978年宪法的规定,确定国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会为质询对象。在讨论中,有人提出,审判机关、检察机关依法独立行使职权不应受质询。最后通过的宪法,在质询对象中删去了最高人民法院、最高人民检察院。

　　在1982年宪法对质询作出规定的情况下,1982年全国人大组织法还规定,在全国人大审议议案时,代表可以向有关国家机关提出询问,由有关机关派人进行说明。到此时,在我国的宪法法律中,“质询”与“询问”并存。应该看到,这与1954年《宪法草案(初稿)》规定的“质问”和“询问”是相联系的。

　　1987年通过的全国人大常委会议事规则和1992年通过的代表法规定,受质询的机关除国务院和国务院各部、各委员会外,还包括最高人民法院、最高人民检察院。这实质是恢复了1978年宪法的规定。在制定代表法的过程中,有的部门提出,法院、检察院与政府是两种不同性质的国家机关,权力机关对审判机关、检察机关的监督形式不能完全等同于对行政机关的监督,对审判机关、检察机关的监督可能涉及具体案件的审理,建议审判机关、检察机关不作为权力机关的质询对象。代表法没有采纳这一意见。理由是,监督法院、检察院是人大的一项职权,而质询是监督的一种重要形式,对这“两院”的质询,主要是对它们违背宪法和法律规定的行为的质询。

　　通过以上我们看到这样一个历史脉络:从1954年《宪法草案(初稿)》规定“质问”和“询问”,到1954年通过的宪法只规定的“质问”,再到1978年通过的宪法修改为“质询”,最后到现行的1982宪法和1982年全国人大组织法规定“质询”和“询问”,并在程序上对这两者作了区别。2006年通过的监督法,进一步完善了“质询”和“询问”的程序。这些既表明了我们对人大“质问”、“询问”、“质询”监督方式的认识逐步深化,也说明了人大“质询”、“询问”监督方式的发展演变过程,了解这些对在实践中用好“质询”、“询问”监督方式是有帮助的。

　　(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)

(来源:法制日报)