建立地方债风险评估和预警机制

　　25日,20岁的预算法迎来首次大修的第四次审议。

　　北京大学法学院教授刘剑文认为,新一轮财税体制改革以预算管理制度改革为突破口和抓手,预算法无疑是整个财税改革的“龙头法”。新一轮改革启动在即,亟须尽早出台新预算法配套。

　　而从法案本身看,历经前三次审议,全国人大常委会组成人员普遍认为,草案三审稿体现了党的十八大和十八届三中全会精神,回应了社会关切,已基本成熟。在此基础上,25日公布的四审稿草案,补充完善多处规定,又往前迈进一步。例如,将“强化预算约束”补充入立法宗旨；对全口径预算的界定和管理更严谨；将举债情况列入预算公开内容；更严格限制专项转移支付的地方配套；新增人大审查预算草案前,应“听取选民和社会各界的意见”规定；为杜绝收“过头税”,将“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”补充入法……

　　武汉大学法学院教授熊伟认为,四审稿在技术层面有更多推进,要求预算编制更细化、公开的内容更全面、对国库管理更严格、预算审批环节更规范、违法预算的追责条款更严谨,这些都有助于更好发挥预算法规范政府收支行为的作用。

　　“严控地方债风险”成四审稿焦点

　　一边是地方卖地收入锐减,一边是地方债进入偿债高峰,双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。25日公布的预算法修正案草案四审稿,在此前三审稿已架起五道防控地方债务风险“防火墙”基础上,又从完善机制建设的层面以更大力度严控风险的扩张。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,四审稿中关于地方债的表述更加细化,也更强调可操作性。在允许地方政府适度发债的同时,更强调偿还责任和风险控制。

　　我国现行预算法第28条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

　　草案四审稿修改为:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除本法另有规定外,不列赤字。”同时规定,“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

　　杨志勇认为,“除本法另有规定外,不列赤字”的新表述更严谨,也更符合现实情况。

　　“虽然现行预算法规定不列赤字,但实际操作中已屡遭突破。”财政部财科所副所长白景明说,为适应地方经济社会发展的需要,应在法律上明确地方可以发债。不过,不是没有限制,是有管理、有控制、有监督的发债。

　　在三审稿限定举债主体、方式和规模的基础上,四审稿明确规定,举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”,“只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。”

　　白景明指出,地方政府举债得来的钱具体花到哪里,要有严格的监督。法律明确规定了资金的用途,也就是说可以用在如保障房建设、水利设施、博物馆建设等公益性资本支出方面,但不能拿它来买公车、盖办公楼、发工资。

　　四审稿中还新增了一条规定,“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

　　加大公开力度、促进债务阳光透明,也是地方债亟待解决的重要问题。此次四审稿在第14条新增了一句话,要求“对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明。”

　　预算法修改历程

■回应社会五大关切

　　全部收支是否都纳入监管

　　“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,“政府的全部收入应当上缴国家金库,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”

　　被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在于一些党政机关之中,近期有媒体曝光一省会城市的科级单位就私开了11个账户,将近10亿元收入公款私存。据了解,“小金库”的形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中,让体外循环的财政资金有了可乘之机。

　　“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”“政府的全部收入应当上缴国家金库,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得虚假列支。”……相对于现行预算法,四审稿中的这些表述让人眼前一亮。

　　北京大学法学院教授刘剑文说,四审稿最大亮点是对立法宗旨的完善,在现行法强调“健全国家对预算的管理”基础上,增加“规范政府收支行为,强化预算约束”内容。政府由管理主体变为管理对象,用法律约束行政权力,让人民监督政府花钱。

　　做预算能否避免“拍脑袋”

　　编制预算依据,除现行法要求的“上年预算执行情况”和“本年度收支预测”,还增列“有关支出绩效评价结果”作为依据,引入“追究行政责任”的惩戒规定

　　长官意志、拍脑袋工程、花钱大手大脚、新官不理旧事……长期以来由于预算编制缺乏刚性约束,预算调整随意性大,造成了财政资金的巨额损失和浪费,一些拆了建、建了拆的工程屡屡引发群众不满。

　　修改后的预算法规定,编制预算依据,除现行法要求的“上年预算执行情况”和“本年度收支预测”,还增列“有关支出绩效评价结果”作为依据；新增条款限制预算调整行为,并详细规定如何编制预算调整方案；对未按规定编制、调整预算等行为,引入“追究行政责任”的惩戒规定。

　　“预算编制不准确、调整不规范,就无法从源头卡住花钱漏洞,后面监管再详细都是徒劳。”武汉大学法学院教授熊伟建议,应进一步限制政府部门随意调整预算的权力,并在审查预算时引入百姓监督。

　　“跑部钱进”风气能否刹住

　　要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”,凡市场竞争机制能有效调节事项,“不得设立专项转移支付”

　　中央对地方财政转移支付看似离百姓很远,实际关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自转移支付。专项转移支付过多会助长地方“跑部钱进”风气,引发腐败浪费的同时,又加重地方配套负担,成为改革难题。

　　四审稿释放出转移支付制度改革的重要信号,鼓励一般性转移支付、限制专项转移支付。如要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”,凡市场竞争机制能有效调节事项,“不得设立专项转移支付”。除上下级政府共同承担事项外,上级安排专项转移支付不得要求下级配套。

　　“修改后的预算法首次明确了转移支付的法律地位,为未来制定财政转移支付法打下基础。”刘剑文说,目前我国每年转移支付和税收返还资金超过4万亿元,但资金管理一直缺少法律规范,只有一部财政临时性规定。近年来一系列套取、挪用资金违规现象与制度不健全有直接关系。

　　预算公开是否“透明易懂”

　　规定公开的时效和内容。尤其规定要向社会公开预决算中包含“三公经费”在内的机关运行经费安排、社会高度关注的政府采购情况

　　近年来预算公开力度不断加大,但仍有不够细化的“模糊信息”,甚至一些部门地方以各种理由不公开某些内容,使得公众、人大代表看起预算来“云里雾里”。

　　与现行预算法“只字未提”预算公开相比,修改后的预算法可谓迈出一大步。不仅将“预算公开”入法,还规定公开的时效和内容。尤其规定要向社会公开预决算中包含“三公经费”在内的机关运行经费安排、社会高度关注的政府采购情况,并要对本级政府举债情况作出说明。

　　上海财经大学教授蒋洪指出,草案提出一般公共预算支出中的基本支出可按经济性质分类编列到款,体现预算最大限度细化公开要求。“如果按经济分类公开预算等细化公开规定能得到有效落实,公众就会直观了解钱是怎么花出去的,更容易判断钱花得是否合理。”

　　人大监督权如何有效落实

　　将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间提前到会前45天；要求县级及以下人大审查预算前要多形式听取选民和社会各界意见

　　每年两会时,都有人大代表反映,“预算报告草案看不懂,又没时间看完,表决器就随便按了。”人大代表是代表人民行使监督权,如果人大对预算的审查监督流于形式,就会影响公众监督的效能,让腐败有机可乘。

　　四审稿在强化人大对预算审查监督方面亮点很多:如将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间由现行的会前30天,提前到会前45天；为确保预算的科学民主,新增条款要求县级及以下人大审查预算前要多形式听取选民和社会各界意见；明确人大审查重点内容,确保监督更有针对性。“不受监督的权利,必然导致腐败。”熊伟建议,只有人大监督更细化、可操作,才能确保监督权真正有效落地。

　　(记者韩洁、沈翀、高立)

　　本组稿件均据新华社北京8月25日电

(来源:新华每日电讯)