审议食品安全法修订草案：向黑心作坊“宣战”

　　白亮水嫩、肥胖无根本来是形容卖相好的豆芽，但谁知道光鲜亮丽的外表之下，它却“厚味腊毒”。去年，“新华视点”记者曝光了天津市蓟县邦均镇石人庄村公路旁一个豆芽加工黑作坊。一间10 平方米的小屋内污水横流，漂白粉和ＡＢ粉随处可见，数十个大水缸里装满了豆芽。

龚建明委员　　　　　　　洪毅委员　　　　 王刚委员

符之冠代表　　　　王陇德委员　　　　云峰委员

　　陕西省西安市高新分局经侦大队查处一家生产毒豆芽的黑作坊，现场查获无根豆芽素若干支，成品、半成品毒豆芽五千多公斤。图/CFP

　　在三十多公里路程外的马伸桥镇北赵各庄村的一处黑作坊内，情景再次重现。“添加这些东西，豆芽卖相好。”作坊主刘兴国直言，“没见谁吃出病来。”这样的黑作坊不只天津有，山东、陕西、辽宁、新疆、浙江、上海等地，也查获多起毒豆芽案。而最近一起被媒体曝光的食品违法案件是山东省德州市德城区一个小作坊主在凉皮中掺硼砂，一年制售“毒凉皮”约30 万斤。

　　当前，只要在搜索引擎中输入冠以“毒”的食品名词，可以看到案件层出不穷。但这些被曝光的案件也有一个显著而普遍的特点，有毒食品大都出自小作坊或者小摊贩之手。2009 年起施行的食品安全法第二十九条虽然对小作坊和食品摊贩作出了规定，但目前来看，由于小作坊、小摊贩具有分散性、流动性、隐蔽性强的特点，对他们的监管仍处于难以管控的状态。

　　基层之声 ：界定模糊，地方立法缓慢

　　“对于小作坊、小摊贩的管理，食品安全法在执行过程中确实存在一些问题，可这两个经营模式却是老百姓接触最多、安全隐患最大、管理最难的部分。”来自基层食品药品监管系统的全国人大代表符之冠在审议食品安全法修订草案时提出，从法律执行者的角度看，小作坊、小摊贩的法律界定存在模糊。从食品的管理范畴看，小作坊可以归到食品生产环节，食品摊贩可以归到食品流通和消费环节。食品安全法是对食品安全全程监管，不应该把小作坊和食品摊贩单独罗列出来。“我们为什么对小作坊和食品摊贩一直没有办法进行完善的管理？是因为监管部门没有办法进入许可和审批环节当中。当前设定的食品生产、经营管理规范是一个大而全的管理规范。打个比方，我要做一个烧烤和蛋炒饭，要许可的话，就得参照餐馆的准入标准才能许可，这就自然地把小摊贩的管理游离在行政主管的范围之外。要解决这个问题，需要进行分类审批，根据不同的经营模式对应不同的管理规范，而不是靠万能的管理规范对所有类型的食品经营者进行管理。”

　　全国人大常委会委员云峰在参加十二届全国人大常委会第九次会议前，特意走访了一些农牧民，并和基层食品监管部门进行了沟通，发现基层仍有一些问题需要法律给予明确。“比如，大家到内蒙古买的奶皮子、奶酪、奶酒，牧民一般是用现挤的鲜奶制作，这不符合乳品质量安全监督管理条例。吃手扒肉时，牛羊都是现场宰杀、烹饪。这类家庭小作坊的牛羊，多数没有按照食品安全法的规定进行检验检疫后再加工制作。目前，很多少数民族特色食品的制作，一般都是家庭小作坊进行生产，并且有自己独特的配方和制作工艺。牧民在满足自身食用需求的同时，会将多余的食品主动或应顾客的要求进行销售，这也是牧民日常收入的一个重要来源。但这种传统家庭作坊，并不符合有关食品监管的规定。这部法要考虑到这些问题。”

　　基层食品安全管理部门反映的另一难题是食品安全法虽然明确规定“对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理，由省级人大常委会制定具体管理办法”，但出台相关法规细则的地区却不多。网友“嘉禾”在中国人大网上发帖表示，“对于食品小作坊和小摊贩的管理，食品安全法规定由各省、市、区人大常委会制定相应的办法，但是基本上没有哪一个省出台了相应的规定。”虽言过其实，但也反映出了当前民众盼望从上到下，全部实行最严食品监管的迫切心情。

　　“到2013 年的7 月底，全国有10 个省、市、区出台了这方面的法规。对小作坊或者摊贩的监管，各地根据当地社会经济发展状况，监管程度是不一样的。”全国人大常委会委员王陇德坦言，有的地方说“吃不饱的地方，还先管质量吗”？意思是要先管粮食安全，不能先管食品安全。对小作坊、小摊贩的管理，各地情况有所不同，这也是执法中的重点问题。

　　对于地方立法进度缓慢的问题，有专家认为，主要是出台地方性法规不但立法环节多、要求高，而且需要平衡不同负责监管小作坊食品安全的部门利益。因此，各地对小作坊、小摊贩食品的监管多以行政规章形式出现。

　　委员建议 ：分类分级，细化法律

　　由于小作坊和小摊贩在全国范围内普遍存在，遍及城乡，其不卫生、食品安全状况让人担忧的问题成为本次草案修改食品安全监管重点之一。

　　“首先，要在法律中明确食品生产经营者的定义。修订草案中，有食品生产经营者的称谓，但没有明确食品生产经营者和企业的规模界定。按常理讲，食品生产经营者包括所有从事食品生产经营的单位和个体，可是第三十七条又专门对小作坊、食品摊位的管理进行了注解。为与第九章的法律责任相匹配，对于食品生产经营者需要在本法的第十章附则中给予明确的说明。”全国人大常委会委员龚建明认为，在对小作坊、食品摊贩的违规行为处罚时，一方面，如果采用标准过高，他们承受不了 ；另一方面，也会因处罚过重打击就业，产生一些社会矛盾。“可以根据企业经营规模对食品生产经营者进行量化规定，比如把小作坊、食品摊贩等统称为‘食品小微经营者’。”

　　与龚建明的看法类似，全国人大常委会委员洪毅也认为，“草案第三十七条关于食品生产加工小作坊的规定中，‘小作坊’的‘小’字应该去掉。法律条文是否有必要列入，或者是否适用于这一项具体的事务，是以它对社会是否会造成危害来决定的，而不是以规模‘大、小’为原则。不管是企业规模‘大、小’，只要违反食品安全的法律规定，就要承担相应的责任。比如，一个只有三四个人的小作坊，一个中午卖出几百盒盒饭，造成了吃饭的人出现食物中毒。这个食品安全事件就不在于作坊的大、小，而在于其所造成的社会危害和经营规模。”

　　对此，符之冠建议，设立分类审批许可的管理规范，完善分级管理模式，对食品安全隐患大的生产者或者是隐患比较大的环节，加强监管。“对企业设定一个隐患或者是安全级别，比如分为ABC 三级。如果一些企业的管理标准高于设定标准，食安部门就没有必要每天都去巡查。对于安全系数低的企业，食安部门要增加巡查和监管的频次，来确保食品安全。这样也会使行政资源得到有效使用。”

　　同时，对于草案第三十七条只规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动……具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”，很多委员也提出了不同意见。

　　王陇德认为，食品安全法要求各地对小作坊、小摊贩的管理制定法规，但到2013年7 月只有10 个省、市、区出台了法规，大部分省、市、区没有出台，导致执法监督空白。“这次草案又没有作具体要求。建议总结十省经验，提出一些指导性原则，不能仅仅把这个重要任务一交了之。”

　　“一些小作坊、小摊贩不太在乎名誉，今天叫张家烧饼，清理之后明天可能叫李家烧饼，该加什么有毒物质还加什么。对这类黑心小作坊、小摊贩，不应该再简单地把它列为本法以外由各地出台相关的地方法规，而是应有一个指导原则。比如说违法经营者一经查处，终身禁止进入食品行业等。”全国人大常委会委员王刚建议。（文／本刊记者于浩）