食品安全社会共治：落地生根才能开花结果

　　“充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，引导各方有序参与治理，形成食品安全社会共治格局。”6 月23 日，国家食品药品监督管理总局局长张勇在全国人大常委会第九次会议上说。

　　时隔5 年，全国人大常委会对食品安全法进行修订，构建完善的社会共治体系成了这次修法的重要思路和目标之一。修订草案第三条规定 ：食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立最严格的监督管理制度。在审议法律修订草案时，全国人大常委会委员信春鹰把社会共治称为“一个特别好的原则，也是亮点”。

　　食品安全工作的理念创新

　　“我国的食品安全问题，最重要的应该是共治，不能把责任都推给政府。中国的食品生产和全世界都不同，就是主体非常多。比如小作坊，一家就可以卖产品，而且当地人就吃这个，用安全标准还解释不通，世世代代就这么吃。” 信春鹰说。

　　据2010 年不完全统计，我国有取得生产许可的食品生产企业12.3 万家，从事食品销售的主体约576.7 万家，餐饮单位约243 万家，食品添加剂生产企业约2668 家。食用农产品方面，农业合作社约60 万家，奶站约1.4 万个，年出栏500 头以上的生猪养殖场约24 万家，生猪屠宰企业约2 万家，具有粮食收购资格的经营者约8.6 万家。此外，还有2 亿多户农牧渔民和大量无法计数的食品生产加工小作坊、食品摊贩等。

　　面对海量的风险监控点，云南省某地级市质量技术监督局的一位工作人员告诉有关记者：食药总局统一管理之前，质监局负责着食品生产加工环节的监管。食品安全虽然只是该局的一项工作内容，占据的精力却超过一半。“因为这一领域风险较高，社会又很关注，出了事就要负责，所以必须重视。”他介绍说，至于标准化管理等宏观方面的工作，一般就顾不太上，“但即便如此，效果也未必能尽如人意。”“我们总共就那么几个人，就算跑断腿，也去不了几家企业。就算去了，能看到的也是有限的，绝大部分情况你是看不见的。偶尔抽抽样，也是每个季度随机选择几种食品，没什么连续性。因为范围实在太大了，而且抽样成本也比较高。”

　　事实上，不管单纯依靠政府完全控制食品安全风险有多么不现实，但我们的目光还是主要盯在政府有关监管部门的努力上，我们当前走的是一条公权主导法律实施的道路。面对市场主体较高的违法率，这种做法使执法机构面临巨大的执法压力，在常规执法不足以遏制违法行为的情形下，运动式执法和选择性执法成为法律实施的重要方式。食品安全法律的实施是一个系统工程，它不仅仅是政府执法机构单方面的事。正因为如此，社会共治的明确提出被认为是食品安全工作领域的一次理念创新。

　　7 月1 日，山东省临沭县食品药品监管局工作人员在一家鲜奶吧取样抽检。对检验不合格的食品，临沭县将按照食品安全法及其实施条例进行严厉查处，以确保广大消费者的饮食安全。摄影/ 吕永国

王明雯委员　　　　　　　李连宁委员　　　　　　　 内司委委员李江

郑功成委员　 信春鹰委员

　　针对草案提出充分发挥消费者、行业协会、媒体等监督作用，形成社会共治格局，中国社会科学院食品药品产业发展与监管中心主任张永建表示 ：利益相关者共同参与，形成社会共治格局，发挥不同主体作用，草案体现了监管创新的理念，代表着从政府监管向公共治理的转变，尤其是基层食品安全监管，要在共治方面探索出更有效的机制。

　　国家食品药品监督管理总局法制司司长徐景和也认为 ：从食品安全监管到食品安全治理，表明食品安全工作的视野更开阔、思维更开放、意识更现代。

　　落地需要制度支撑

　　“食品安全不仅要公民参与，更要公民参入，要让行业协会和百姓等社会力量不仅能在外部监督食品安全，更成为标准的制定者和执法的重要力量。因此，法律的制定要为社会共治制度留下空间。”一直参与食品安全法修改的中国人民大学法学院副教授王旭很是关注“社会共治”的提法。

　　徐景和对社会共治与具体法律制度的关系有更详细的论述。他说 ：“现行食品安全法已体现社会治理的理念，对此需要有效的制度机制加以落实。一是确立食品安全社会共治原则。食品安全拥有最广泛的利益相关者，食品安全风险源于社会生态环境，食品安全治理需要广泛依靠社会力量。因此，有必要在总则中确立食品安全社会共治的基本原则。二是建立风险交流制度。该制度是食品安全风险分析模式的重要组成部分。食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构应当按照科学、客观、公开的原则，畅通交流渠道，组织食品企业、行业协会、检验机构、新闻媒体、消费者等开展食品安全风险交流，分析食品安全问题产生的原因，研究解决问题的对策和措施。三是建立多元参与机制。食品行业协会、消费者协会等，应积极参与食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全公益宣传、食品安全评价、食品安全社会监督等工作。四是建立有奖举报制度。鼓励社会各界和公众参与食品安全监督。”

　　职业打假人王海的经历提醒着我们具体制度缺失或不完善时，社会共治面临着的尴尬。他认为，信息不对称和组织不对等是食品领域民间维权不力的两大问题。允许自行建立消费者组织，民间维权才有组织基础，实现专业化，面对食品企业，在诉讼中才能处于对等位置。

　　“就食品安全，消费者维权遇到的第一个问题就是很难拿到公正的检验报告，因为中国的食品检验机构数量很少，大型食品生产企业往往是它们的主要客户。”王海说。　

　　社会共治落地需要制度支撑，社会共治落地生根了才能开花结果。在审议修订草案时，全国人大内务司法委员会委员李江说 ：“修改后的食品安全法讲了要鼓励举报人报案，并且给予奖励，这非常好。如果每级财政安排点钱作为奖励基金，这个作用可能比我们养了很多监管人员效果都好。同时我建议加上一条，要替举报人保密，特别是内部员工。内部员工对生产经营企业的问题更清楚，他举报了以后，可能担心打击报复。”

　　全国人大常委会委员王明雯说，草案第一百一十八条食品安全信息公开的时间要求等不够具体、明确。比如第四款规定，“公布食品安全信息，应当做到准确、及时、客观。”那么，如何来界定“及时”，可否给出一个具体的时间表。否则，不能对信息公开的主体形成制约。王明雯认为，公众的知情权无法实现，草案第三条提出的食品安全社会共治的目标就很难实现。

　　据悉，食品安全法的这次修订为社会共治落地设计了一些具体的制度和机制。如，规定食品安全有奖举报制度（第一百一十四条），规范食品安全信息发布（第十一条、第一百一十八条、第一百二十一条），增设食品安全责任保险制度（第七十八条）。　　　　　　　

　　社会组织权与责的统一

　　“社会共治是在公共管理理论和实践中，一个新的范畴，一种新的模式和机制。美国著名经济学家艾利诺·奥斯特若姆，2009 年获得诺贝尔经济学奖。获奖很重要的一个理由，是在她的实证研究中发现了一种共治机制，就是社会系统的运作，除了公共权力、私人权利之外，还有一种权力——社会权力。这种权力是采用分享、共治的方式运作的。这种社会权利的运作机制，类似于公权力和私权利之间的一种权力，她把它叫做共治。”清华大学公共管理学院副院长王名说。

　　3 月14 日，安徽省合肥市包河区屯溪路小学阳光校区的学生走进包河区食品安全检测室，和工作人员一起动手对蔬菜样本进行食品安全检测。通过了解食品安全检测程序，孩子们对食品安全的重要性有了更深入的认识。摄影/ 刘军喜

　　现在，我们在食品安全工作方面提倡社会共治，这肯定意味着许多参与食品安全监管的社会组织的社会权力得到确认或扩张。我们不管怎么称呼这种权力，但它只要是一种权力，就面临着权与责的统一问题。

　　在这方面，我们有过许多经验教训。比如，2011 年全社会关注的牛奶标准高低的问题。在2011 年举行的一个奶业论坛上，关于当前的乳品安全国家标准，两位业内人士针锋相对。广州市奶业协会会长王丁棉炮轰 ：中国乳品标准创全球最差标准，标准制定被大企业所左右。内蒙古奶协秘书长那达木德认为，当前我国乳业还处于初级阶段，制定乳品标准要从客观实际出发。不管当时争论的真相是什么，但它足以警告我们 ：在构建食品安全社会共治格局的时候，社会组织权与责的统一是一个必须要妥善解决的问题。

　　食品安全法修订草案在全国人大常委会审议时，许多委员也提到了这个问题。全国人大常委会委员郑功成说 ：“行业自律机制亟待激活。现在食品安全形势严峻，可以发现食品行业几乎完全没有自我清理门户的能力。因为食品千千万万，光靠政府监管，是难以做到确保安全的。食品行业没有自我清理门户的能力，这个非常严重。比如，奶粉有问题，行业协会去哪里了？市场经济须有自我清理门户的机制，现在来讲，没有激活，在法律修订中应该有进一步的明确规定。如果是食品行业能够形成自我约束并且具有自我清理害群之马的能力，就不仅能够减轻政府的监管压力，而且可以重新树立食品行业的形象以及消费者对食品的信心。”

　　全国人大常委会副秘书长李连宁说，食品安全法修订有一个如何处理好防止食品安全事件恶意炒作和支持食品安全事件舆论监督的关系问题。从过去发生的一些食品安全事件来看，由于新闻报道把握不好，就有可能会对一个企业乃至一个行业造成灭顶之灾，几年甚至十几年都翻不过身来。但另一方面，我们发觉的食品安全事件，绝大部分是媒体报出来的，不是企业自己良心发现找出毛病说出来的。可以说没有舆论监督就 没 有现 在 大 家 如此关注食品安全的局面。从草案对这两方面的规范来看，我觉得还不够。一是现在对编造、散布食品安全虚假信息的，法律上作了规定，但是这个规定不是新规定，治 安 管 理 处 罚 法 就有这样的规定。编造虚假信息，包括食品安全的虚假信息，依法打击没有任何问题。而现实中，大量存在的是媒体对客观存在的食品安全事件小题大作、恶意炒作、歪曲报道的情况，现在的法律草案对此反而没有规范。对食品安全事件的歪曲报道、恶意炒作，以至于造成社会恐慌以及严重后果的行为，应当定为食品安全的违法行为，现在这里没有这一条。此外，第一百二十一条规定 ：发布的食品安全信息可能对社会或者食品产业造成重大影响的，应当事先向设区的市级以上人民政府食品药品监督管理部门核实情况。而食品安全信息是否对社会或者对食品产业造成重大影响，媒体在报道食品安全事件的时候，他怎么知道对社会、对产业可能造成多大的影响，如果报主管部门的话，主管部门是不是不同意就不能报道了，这样是不是又对舆论监督造成了一定的妨碍。我有这样的担心，食品安全的舆论监督，由于一百二十一条的第二款就有可能被封杀掉了。所以，我建议处理好加强完善食品安全的舆论监督和防止对食品安全事件恶意炒作两者之间的关系，认真考虑对食品安全新闻报道的规范问题，以及相应的法律责任。（文／本刊记者 刘文学）