食品安全法：重塑从田间到餐桌的安全

　　面对严峻的食品安全形势，全国人大常委会启动了针对食品安全法的首次修订。在前不久召开的十二届全国人大常委会第九次会议上，常委会组成人员初次审议了国务院提请审议的食品安全法修订草案。与现行食品安全法相比，修订草案新增了55 条规定，而建立最严格的全过程监管法律制度和最严格的法律责任制度成为笔墨最为浓重的部分。

　　国家食品药品监督管理总局局长张勇在向常委会组成人员作修订草案说明时表示，最严格的全过程监管制度，就是对食品生产、销售、餐饮服务等各个环节，以及食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品等各有关事项，有针对性地补充、强化相关制度，提高标准、全程监管 ；最严格的法律责任制度则是综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。

　　在审议中，委员们指出，建立全过程法律监管制度和最严格的法律责任制度是对民众关切的积极回应，只有抓好源头治理和生产、加工、销售的全程监控，建立起严格的惩处制度，才能真正让百姓吃得好、吃得放心。而多位接受采访的专家也表示，建立最严格的食品监管制度，是社会和时代的要求，此次修法把这样的观点清晰地传递给全社会，传递给所有执法、司法机关是非常有必要的。

　　强化源头风险管控

　　打造从田间到餐桌的食品安全链条已成为全社会的共识，而食品生产环节无疑处于整个链条的前段。因此，能否把好这一关，直接影响着食品安全。

　　然而，不容乐观的现实情况却是，一些食品生产者根本不敢食用自己生产的食品。“一些生产者把不该添加的原料加到食品当中，总是唯利是图、坑蒙拐骗、以次充好。”陈泽民代表说，如果自己生产的东西自己吃，就不会故意去加不该加的东西。“安全的食品归根到底是企业‘产’出来的，如果企业不生产不安全食品，不销售不安全食品，消费者也就不会对食品安全担忧。”许多委员指出，必须要强化食品生产者作为食品安全第一责任人的主体责任，督促企业建立更加严格的产品质量控制制度。

　　围绕着这样的现实难题，修订草案作出了针对性的回应。草案增设企业投料、半成品及成品检验等关键事项的控制要求，并对婴幼儿奶粉作出了更为严格的管理制度。根据草案规定，食品生产企业应当建立并执行原料验收、生产过程安全管理、贮存管理、设备管理、不合格产品管理等食品安全管理制度，不断完善食品安全保障体系，保障食品安全。同时，草案也明确要求，食品生产企业应当就原料控制、生产关键环节控制、检验控制以及运输、交付控制制定并实施控制要求，保证所生产的食品符合食品安全标准。

　　“这是建立全过程监管制度的一个最重要的方面。”在清华大学法学院教授王晨光看来，凡是从事食品生产经营的企业，首先要意识到自己对社会、对公众健康所负有的责任，要有更高的社会责任感，建立起更为严格的企业安全质量内控机制。他告诉记者，此次修法将企业应当承担的这种责任上升至法律层面，明确传递出一个信号，就是所有的生产厂商、经营厂商必须要有严格的监管人员、监管程序、监管制度。

　　尽管将风险管控的源头提升至了食品生产环节，但在一些委员看来，最严格的全过程监管体制，必须要把农畜产品种养殖囊括其中。“各种生长激素和兴奋剂在蔬菜、蛋禽、肉畜、水产的种植或养殖过程中使用，在一定程度上会影响有关食品的安全。但是，这些生长激素和兴奋剂很显然不属于食品添加剂的范畴，不能适用有关食品添加剂的规定。”任茂东委员指出，为了避免立法上的漏洞，建议对生长激素、兴奋剂和消毒药的使用也要作出明确或者与农产品质量安全法相衔接的规定。同样需要加强规范的还有化肥、农药的使用。高春艳代表说，很难想象受污染的土壤和江河湖海生产出来的农产品是安全的食品，草案应该增加对食用农产品产地环境控制以及农药、化肥、兽药等农产品投入品控制的要求。、

陈泽民代表　　　　鲍家科代表　　　　　　　　陈蔚文委员

方新委员　　　　　　　任茂东委员　　

　　完善食品追溯制度

　　6 月中旬，由工信部牵头建设的“食品工业企业质量安全追溯平台”正式开通，包括伊利在内的6 家婴幼儿乳粉企业作为先期试点的企业，被纳入可追溯平台系统。自此，消费者通过智能手机、平台网站，向前可追溯上述6 家乳品企业的婴幼儿配方奶粉产于哪个工厂、奶源是何时何地来自哪个牧场，向后可追溯到它具体发往的市场，实现放心购买。在这之外，白酒和肉类加工等行业开展质量安全信息追溯体系建设也已试点。

　　食品追溯制度的积极推进，与相关法律制度的建立不无关系。5 年前，在现行食品安全法颁布实施之时，索票索证制度已经明确写进了法律中。在外界看来，这正是一个很有力的约束，意味着我国向建立完善的责任追溯体系迈出了关键的一步。

　　经过5 年的实践和积累，食品追溯制度首次明确写进了修订草案中。“这次修法，完善了食品追溯制度，细化了生产经营者索证索票、进货查验记录等制度。”张勇表示，草案还增加了食品和食用农产品全程追溯协作机制。根据草案规定，食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证和产品合格证明文件 ；食品生产企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货记录制度，如实记录其名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者的名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证 ；食品生产企业应当建立食品出厂检验记录制度，查验出厂食品的检验合格证和安全状况，如实记录食品的名称、规格、数量等内容；食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量等内容 ；从事食品批发业务的经营企业销售食品，应当如实记录批发食品的名称、规格、数量等内容，并保存相关凭证。

　　“建立追溯制度和体系，科学性很高，很有前瞻性。”陈蔚文委员认为，这是修订草案的一大进步。列席会议的全国人大代表陈世春也这样认为。他说，我国已经具备了建立食品追溯体系的条件，特别是智能手机的普及，云计算的推广应用，消费者只要用手机扫一扫食品包装上的二维码，就知道了食品产自哪里，在哪里检测。他认为，这有利于保障消费者的知情权，使消费者吃得比较安心，促使生产者严格按照这个标准严格生产。

　　如何把这样的追溯制度用好用足，在王明雯委员看来，还应实行产品批次管理。“批次和批号是不同的，批号通常是指允许生产某种产品的文号，而批次是指具体生产的产品的编号，它相当于生产者对所提供的产品取了一个个性化的名字，这个名字一直伴随着该产品到消费者手上。”王明雯委员说，为了确保食品能够追溯，所有的食品在生产、包装、运输、销售全过程中必须采用批次来进行管理，一旦出现食品质量事故，监督管理部门和其他相关人员可以根据食品的批次来追溯出现问题的环节。

　　规范食品添加剂使用

　　近年来，在一些重大食品安全事故中，违法使用食品添加剂或非食用物质成为造成事故的“元凶”之一。来自权威部门的数据显示，在2011 年全国发生的19 起影响较大的食品安全事件中，有17 起事件是因为企业超范围违法违规使用食品添加剂或者恶意添加非食用物质所引起的。而这17 件事件中，有13件是企业恶意添加非食用物质。

　　“由此可见，恶意添加非食用物质、滥用添加剂已经构成了对食品安全的严重危害，成为了产生食品安全风险的最主要来源。”曾对此问题做过专门调研的王明雯委员认为，我们要建立最严格的食品安全法律制度，就必须把这些因素纳入其中加以规制。

　　此次修法也补充了食品添加剂的经营规范。草案规定，食品添加剂经营者购进食品添加剂，应当检验产品合格证明文件，确保所销售的食品添加剂为合法食品添加剂生产企业生产的产品，如实记录食品添加剂的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号等内容，并保存相关凭证，确保食品添加剂可追溯 ；记录和凭证的保存期限不得少于食品添加剂保质期满后六个月，没有明确保质期的，保存期限不得少于两年。

　　这样的规定能否有效遏制滥用食品添加剂的趋势？一些委员对此深表担忧。“这次食品安全法修订的一个比较大的亮点是对食品添加剂加强了管理，增加了相关的内容。但我们关于添加剂的标准制定尚有欠缺。”方新委员指出，食品添加剂是现代食品工业的基础，是必须要使用的，但并不是用的越多越好，也不是安全的就可以用，尽管现行食品安全法对食品添加剂的使用条件已有规定，但相关部门没有及时修订添加剂的使用标准，建议加强对食品添加剂的管理。张少琴委员则认为，现有的诸如酸度调节剂、甜味剂、漂白剂、着色剂、乳化剂、增稠剂、防腐剂、营养强化剂等上千种食品添加剂，大多是人工化学合成的，某些添加剂长期大量摄取会呈现毒性作用。因此，建议今后将新型食品添加剂的研发和立项也纳入国家食品药品监督管理部门监管范畴。

高春艳代表　　　　 张少琴委员

　　革新监管体制

　　在现行食品安全法制定之初，解决食品监管政出多门、部门职能交叉的问题是立法的重中之重。最终，法律采用了分段式监管模式，食品安全监管也形成了“九龙治水”的格局。在实践中，这一模式的弊端日益显现，部门间互相推诿导致食品监管频现空白领域。

　　为 解 决 这 一 弊 端，2013 年3 月，十二届全国人大一次会议表决通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》。根据这个方案，新组建的国家食品药品监督管理总局对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监管。

　　此次修法，把这样的调整写进了草案中。根据草案的规定，国务院食品药品监督管理部门负责对食品生产经营活动实施监督管理，并承担国务院食品安全委员会的日常工作；国务院卫生行政部门组织开展食品安全风险监测和风险评估，制定并公布食品安全国家标准 ；国务院其他有关部门承担有关食品安全工作。

　　从“九龙治水”过渡至两段式监管，在中央财经大学法学院教授高秦伟看来，可以把分散在其他部门的权力集中在食品药品监督管理总局，也便于卫计委独立做出风险评估。他告诉记者，这就解决了“运动员”也是“裁判员”的问题，防止专家受到行政机关的干预，让风险评估中心更能独立地做出判断。随着监管模式的调整，如何做好卫计委与食品药品监督管理总局之间的协调、食品安全法与农产品质量安全法的衔接成为必须要解决的问题。“种植业、养殖业当中的食用农产品由农业部门来管，受农产品质量安全法规范; 现在的食品加工、销售、餐饮、流通等环节由食品药品监督管理总局作为主要的监管主体，由食品安全法规范。”中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波在接受采访时说，现实中如何认定食用农产品和食品，比如真空包装的豆芽菜到底是食用农产品还是食品，适用于哪部法律来监管，要有特殊的约定，使两部法律能够很好地衔接。同时，作为国家食品安全委员会办事机构的食品安全办，要能够起到综合协调的作用，防止农业部门和食品药品监督管理总局发生扯皮、推诿等问题。

　　而在一些委员看来，尽管这样的调整有进步，但两段式的监管模式仍需完善。“现在监管队伍已经整合，工商和质检的相关机构都整合到食药总局了，因此监管部门也应相应减少。”信春鹰委员指出，草案附则中规定的监管部门比现行法律还要多，规定粮食收购、储存和政策性用粮的质量安全由粮食行政管理部门依法实施监督管理，但按照农产品质量安全法，粮食质量归农业部管，因此，草案不要造成新的职责交叉。王陇德委员则指出，草案对主要监督部门的职责还是阐述得不清楚，对于农业部门应当承担的职责谈得很少，应该在这次修改中得到明确。

　　强化民事赔偿责任

　　“当前的食品安全形势是非常严峻的，关键问题是问责不清、处罚不重，违法成本低、守法成本高，甚至出现了劣币驱逐良币的现象。”郑功成委员指出，重典治乱非常必要。陈泽民代表也深有体会地说，即使我们的制度、法律再健全，对那些明知故犯的人也是不起作用的，要坚决按法律制裁，打击这些“害群之马”，使他们没有生存的空间，加大处罚力度。

　　面对这样的呼声，这次修法有针对性地提高了违法成本，加重了对不法商家的经济处罚力度。根据草案规定，消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿，接到消费者赔偿要求的生产经营者，应当实行首付责任制，先行赔付，不得推诿 ；生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。

　　此外，草案还加大了行政处罚力度，除规定对违法企业直接吊销许可证外，还处以最高为货值金额三十倍的罚款，对提供生产场所或者销售违禁物质的主体处以最高二十万元的罚款。

　　对此，一些受访专家表示，这正是最严法律责任的体现。“草案加大了追责力度，比如对很多违法行为的处罚力度大幅度上升，规定了惩罚性赔偿制度，用非常严格的处罚手段去处罚不法生产经营者。”中国人民大学法学院教授王旭告诉记者，这个制度的进步之处便是给了消费者更多的选择空间，现行法律规定消费者可以向生产者或者销售者要求价款十倍的赔偿金，这次修法，规定消费者还可以就自己的损失主张三倍的赔偿金。

　　但在全国人大代表鲍家科看来，惩罚性赔偿金的计算基数还需要合理设置。“一袋牛奶、一袋馒头、一根火腿肠的价格不高，但是消费者食用后，特别是特定人群吃了以后，代价是很大的。如果以价款为赔偿基数的话，达不到惩罚性的立法目的。”他认为，还应该包含违法者的违法利润和对消费者造成的实际损失，以此作为计算基础确定赔偿数额，这样才能建立有效的惩罚性赔偿机制。

　　此外，委员们认为惩罚性赔偿制度的落实还需要解决“马拉松”式的赔偿诉讼。“一些消费者在食品安全事故中受害了，到法院起诉，法院判决胜诉了，但是老板跑掉了，或者诉讼期限很长，致害方已经把财产都转移了，最后无钱可赔了，这种现象并不罕见。”郑功成委员指出，草案应当明确提高处理食品安全事故的时效性，还应该有一个财产保全措施，防范致害人逃避或者规避赔偿责任。

　　在陕西省渭南市合阳县一家卤肉店厨房内，合阳县食品药品监督管理局城区南所餐饮监管员在检查食品添加剂是否符合标准。摄影/ 丁海涛

　　第十六届西洽会安徽展区内，一名工作人员将贴有指定标签包装好的蔬菜在“食品追溯查询终端”系统上一扫，屏幕上立即显示出蔬菜的名称、编号、产地、农药残留检测结果和销售地点等多种信息。图/CFP

　　加重失职人员处分

　　面对多发的食品安全事故，监管部门的失职、不作为难辞其咎。“食品安全事件频发，不是由于没有法律来管，不是国内机构设置不健全，而是监管部门不履行其职责，推诿、互相扯皮，有的甚至成为不良企业的保护人。有的部门说人手不够，设备不全，所以只能做到被媒体曝光才进行‘被动执法’。但实际上往往连被动执法都做不到，越是较大型的企业，更容易得到监管部门的保护，暴露出来的问题大多也是事前知道而已。”任茂东 委 员 指 出，问题不在于是否有法 可 依，而 在 于有 法 不 依，执法不 力，甚 至 根 本就无意执法或者钓鱼执法。

　　在一些委员看来，这些问题与地方保护主义不无关系。朱静芝委员指出，这些年来食品行业总值几乎达到了8万亿，每年的利税达到1.2万亿，吸纳的就业人口将近700万，成绩是不小的，但是我们不能光重视经济效益，更重要的是要重视食品安全的社会效益以及人民群众的健康。

　　这次修改食品安全法，细化并加重了对失职地方政府负责人和食品安全监管人员的处分。草案增设了地方政府主要负责人应当引咎辞职的情形 ；设置了监管“高压线”，对有瞒报、谎报重大食品安全事故等行为的，直接给予开除处分。

　　对此，白志健委员指出，根据公务员法的规定，开除属于处分的一种，曾被开除过的公职人员，不得再次被录用为公务员 ；而引咎辞职不属于处分，只适用于领导成员，引咎辞职后再担任公职不受限制。可见，开除是比引咎辞职更重的惩处，但是草案却规定情节严重的给予开除处分，造成严重后果的引咎辞职，似有罚责不相适应之嫌，并且，主要责任人不一定是领导成员，也就不一定能够适用引咎辞职的相关规定。陈世春代表则认为，对监管人员的处罚，不能仅限于开除，如果监管不力，造成了严重后果的，还应当追究其刑事责任，这样就会起到威慑作用，使监管者真正履行好监管责任。（文／本刊记者 梁国栋）