预防为主  风险防范

　　“预防为主、风险管理”，食品安全法修订草案首次在总则中作出明确规定。1995年制定并实施的食品卫生法( 已废止) 虽然推行了食品卫生监督制度，但却没有体现预防原则的主导思想。与之相比，现行食品安全法新增了“食品安全风险监测与评估”一章，并放在总则之后，体现了预防为主的思想，但在立法内容的设计上，条文中并未出现“预防”字样。

　　预防原则反映了食品安全监管理念上的根本转变，即由事后的监管转向事前的预防。中外食品安全立法都将预防原则作为重要内容之一，可见其举足轻重的地位。

　　随着科学技术的进步，食品添加剂被广泛应用，转基因食品和新式食品大量涌现。生物技术的应用使其成为风险管理的焦点，人们对食品安全的担心不再限于食品是否符合卫生标准、是否具有足够的营养，新型的食品问题引发人们对食品安全的恐慌。从中国近几年发生的食品安全事件来看，呈现出了与传统意义上的食品安全不同的新特征，即科技含量上升，人为不确定因素增多，与国际市场联系密切，不再是易于控制的食品卫生、质量等问题，食品安全的内涵被扩展，风险成为新的规避因素。

　　世界范围内不断出现的食品安全事件使人们逐渐认识到针对食品安全问题“防重于治”，防止损害的发生比任何严厉的惩罚措施都更有效。预防损害应成为食品安全监管的首要任务，而食品安全立法的目的就是防止损害的发生，保障公众身体健康和生命安全。

　　完善基础性制度

　　强化预防理念，需要完善的基础性制度，修订草案增加了风险监测计划调整、监测行为规范、监测结果通报等规定 ；明确应当开展风险评估的情形，补充风险信息交流制度；提出加快标准整合、跟踪评价标准实施情况等要求。

　　现行食品安全法颁行以来，我国在食品安全标准体系建设方面取得了很大成绩。完善了食品安全标准管理制度，公布实施了食品安全国家标准、地方标准管理办法和企业标准备案办法，明确了标准制定、修订程序和管理要求 ；组建了食品安全国家标准审评委员会，完善了食品安全国家标准审评制度。同时加快了食品安全标准清理整合进程，重点对粮食、植物油、肉制品、乳与乳制品、酒类、调味品、饮料等标准进行了清理整合，完成了近5000 项各类食品标准清理。加快了食品安全国家标准制定、修订工作，现已公布食品安全国家标准429项，涵盖食品生产经营各环节和各类食品中涉及健康危害的6000 余项指标。

　　关于食品安全标准，修订草案并没有作出较大调整，仍然维持了现行法律的基本框架。然而国家标准、地方标准、企业标准，众多标准间如何衔接也“需要有一个规矩”。

　　国家食品安全风险评估中心研究员王竹天指出，地方标准应该是国家标准的一个补充。“在设立地方标准的时候首先考虑有没有国家标准，要避免标准之间的重复和交叉矛盾。”“现在的情况是，国家标准在做的时候已经充分考虑到全国人民安全保护水平的问题，不存在国家标准不能保护某一个地方的事情。另外一个非常重要的事情，如果允许地方标准高于国家标准，你很快想到会出现贸易障碍，地方会设立一些贸易壁垒，北京设立一个标准限制河北的东西进来。如果允许每个地方都这样干，马上新的混乱就出来了，不仅不利于整个贸易的平衡发展，也不利于保护消费者的健康水平。”

　　“但是我们提倡企业标准可以高于国家标准，并且是国家鼓励的，因为企业提高标准了以后不存在圈地画牢的问题，反而促进质量标准的提高。”

　　“当我们的标准和国外标准不同时，法律怎样处置？”邓秀新委员提出草案应对此情况作出说明。

　　增设生产经营者自查制度

　　修订草案第七十四条规定，食品生产经营者应当建立食品安全自查制度，定期对本单位食品安全状况进行检查评价。生产经营条件发生变化，不符合食品生产经营要求的，食品生产经营者应当立即采取整改措施 ；有发生食品安全事故的潜在风险的，应当立即停止食品生产经营活动，并向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告。

　　“这个规定体现了政府监管思路的一种转变，不仅仅依靠政府的监察力量，也要激励企业进行自我管理。” 白志健委员认为，这条规定比较原则，缺乏相应的约束机制。他建议增加规定，“向所在地的县级人民政府食品药品监督管理部门提交自查报告，食品药品监督管理部门将生产经营者的自查报告进行公布，接受社会监督。”“这样在一定程度上可以促进生产经营者开展自查，加强社会监督作用。”

　　增设责任约谈制度

　　根据修订草案第一百一十二条的规定，食品生产经营者未及时采取措施消除安全隐患的，监管部门可对其负责人进行责任约谈 ；监管部门未及时发现系统性风险、未及时消除监管区域内的食品安全隐患的，本级政府可对其主要负责人进行责任约谈 ；地方人民政府未履行食品安全职责，未及时消除区域性重大食品安全隐患的，上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。

　　草案还规定责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案、地方人民政府和部门食品安全监督管理工作评议与考核记录。这种层层负责的机制，从制度上保障了责任主体及时发现隐患，采取措施消除隐患。

　　“约谈是一种低成本、灵活的行政手段，实践中取得了较好效果。纵观当前我国食品安全违法行为，有些是故意，有些是无知，有些是恶习。约谈制度有利于关口前移，提升生产经营者和监管者的素质和责任意识，从源头防范食品安全事件发生。” 国家行政学院副教授胡颖廉说。

梁胜利委员　　　　　　　　白志健委员　　　　　　邓秀新委员

华侨委委员郑奎城　　　姒健敏委员

　　增设风险分级管理要求

　　修订草案规定监管部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。建立食品安全违法行为信息库，记录食品生产经营者的违法行为信息，向社会公布并予以实时更新。

　　“这种经济制裁手段，比行政处罚更管用。” 深圳大学法学院教授应飞虎对草案新增的“黑名单”制度给与了充分肯定。“这样一来，违法者在投资、融资、扩大生产等方方面面都受到严格限制，大大提高了违法成本。”

　　梁胜利委员指出，“黑名单”要有制约条款，“一旦发现有假冒伪劣的食品就进入这个‘黑名单’，再次发生就不能进入食品生产经营行业，这样一来就会有更大的约束力。”

　　姒健敏委员提出，作为风险管理，食品安全风险监测还应该有日常监测计划和预警方案，这两方面是风险管理的重要内容。

　　邓秀新委员建议，未来应严格限定食品安全风险评估委员会的职能，要保证评估更加基于科学性，而不是更多地考虑政策。此外，还要树立风险评估科研机构发布信息的权威性。

　　龚建明委员建议实行食品安全风险分类、分级管理制度。“把高风险食品、低风险食品按类分别开来，政府要集中精力管住风险大的食品，那些风险低的食品安全责任交给企业和市场承担。如果我们监督管理不突出重点，政府也管不过来，实际上什么安全也无法保证。”

　　“这里面没有提及食品安全风险交流，实际上风险交流很关键。” 全国人大

　　华侨委员会委员郑奎城建议增加一条，规定食品安全风险交流的内容。“就是由政府主导，加强食品安全风险交流。交流应该是各个部门之间的、各个机构之间的交流，而且更重要的是应该向社会、向媒体、向公众进行互动交流。”

　　面对风险，个人的能力显得如此渺小，社会的安定要求国家采取相应的管制措施，在风险到来之前予以预防。风险预防原则适用于食品安全领域的立法实践，在欧盟得到了追捧。2011 年1 月4 日，美国总统奥巴马签署了《FDA 食品安全现代化法案》，这是七十多年来美国对现行主要食品安全法律《联邦食品药品化妆品法》的重大修订，也是美国食品安全监管体系的重大变革。美国食品安全法重新强调防患于未然。在我国，现行食品安全法以及农产品质量安全法，对实施良好生产规范和HACCP（危害分析和关键控制点）体系都是鼓励实施，而不是强制性要求。食品安全法修订草案虽然明确规定了“预防为主、风险管理”的立法理念，在具体条文中也设计增加了相关制度，然而一些委员在审议中仍然认为预防篱笆空隙偏大，执行起来存在一定困难。

　　“预防为主在具体法条中体现得不够。”任茂东委员建议，在总则一章中增加严禁剧毒农药的生产、销售，限制使用高毒农药，鼓励使用高效低毒农药的规定。“这将会真正体现预防为主，如果能够从源头上做到取缔了剧毒农药，蔬菜和粮食的农药残留大的问题就会基本杜绝。蔬菜领域就不会出现重大安全问题。”（文／本刊记者 彭东昱）