一国两制是澳门对外法律事务基础

　　□徐宏

　　今天是澳门回归祖国15周年纪念日。15年来,“一国两制”方针在澳门得到全面贯彻落实,特区对外交往不断拓展,国际知名度和影响力大幅提升,特区对外交往中的法律事务也越来越多。中央政府积极协助特区办理对外法律事务,为维护澳门长期繁荣稳定作出不懈努力。

　　实践中,涉澳门对外法律工作内涵广泛。中央政府的工作包括依据基本法,授权或协助特区对外签订和履行协议、适用多边条约、接受履约审议、开展对外司法合作等。15年来,中央政府依据基本法授权澳门特区对外谈判和签订司法协助、投资保护、民航运输、税收信息交换等双边协议共计120多次,办理390多项多边条约适澳手续,协助特区提交人权、劳工、跨国犯罪、环境等领域履约报告超过250份,协助特区对外开展各类司法协助案件累计400多件。外交部还应特区政府请求,开展了16期公务员国际法培训班,共有700多人次参训,对协助特区培训国际法人才发挥了积极作用。

　　“一国两制”方针是特区开展对外事务的政策基础。15年的涉澳门对外法律工作本身,即是诠释“一国两制”在澳门成功实践的生动实例。

　　首先,坚持“一国”原则。“一国”就是中华人民共和国,在国际和国内代表全中国人民的只能是中华人民共和国,香港、澳门、台湾是国家不可分离的一部分。澳门对外法律事务的办理必须在“一国”框架内进行。以澳门适用多边条约为例,根据基本法,澳门回归前我国尚未参加但已适用于澳门的多边条约仍可继续适用。但是,澳门不具有独立的国际法主体资格,不能承担因适用条约产生的国际权利和义务,该国际权利和义务只能由中央政府承担。这一安排充分体现了“一国”原则,并得到了国际社会的普遍理解和支持。

　　其次,尊重“两制”差异。“两制”的含义是,在统一的中国之内,在内地实行社会主义制度,在香港、澳门、台湾实行资本主义制度,允许两种社会制度并存。尊重“两制”差异,就要相互尊重对方所实行的政治和社会制度,包括法律和司法制度。涉澳门对外法律工作全面体现了对“两制”差异的尊重。例如,由于内地与特区存在法律制度方面的差异,履行国际条约的措施必定有所不同。因此,对于我国参加并适用于澳门特区的多边条约,在我国的履约报告中,澳门特区政府履约情况作为相对独立的组成部分,由特区自行撰写。接受条约机构审议我国履约报告时,凡是涉及澳门特区的内容,也由中国代表团中的特区代表自行回答。

　　第三,妥善处理“一国”与“两制”的关系。“一国”与“两制”相互联系,不可分割。“一国”是实行“两制”的前提和基础,“两制”从属和派生于“一国”,并统一于“一国”之内。涉澳门对外法律工作在体现“一国”的同时,必须兼顾“两制”,而在体现“两制”的同时,必须坚持“一国”,切实做到两者的统一。以中央政府与澳门特区政府之间的司法协助案件通报审查机制为例。通常而言,司法协助是主权国家之间的合作,地方政府无此权限。但由于“一国两制”的需要,中央政府作出特殊安排,授权特区对外签署司法协助协定,并依本地法例办理司法协助案件。但在办案过程中,特区政府需向中央政府通报,以便中央政府审查有关案件是否会损及国家主权和安全等重大利益。这一程序明确规定在澳门《司法互助请求的通报程序法》之中。它既体现了对澳门法律制度的尊重,同时也确保了国家主权、安全和重大利益不受影响。

　　可以说,“一国两制”为办理澳门对外法律事务提供了基础和保障,涉澳门对外法律工作既是“一国两制”在法律领域的具体体现,也为“一国两制”实践不断发展提供了丰厚的土壤。

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,要依法保障“一国两制”实践,全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针,严格依照宪法和基本法办事,依法行使中央权力,依法保障特区高度自治,保持香港、澳门长期繁荣稳定。这为涉澳门对外法律工作指明了方向。新时期新形势下,处理涉澳门对外法律事务,要把握好四个着力点:

　　一要维护宪法和基本法的权威,严格按照宪法和基本法办事。宪法是国家的根本大法,澳门基本法根据宪法制定,在全国范围内适用,在澳门具有宪制性地位。办理特区对外法律事务,必须遵循宪法和基本法的规定。

　　二要处理好“一国”与“两制”的关系。要坚持“一国”原则,切实维护国家统一、主权、领土完整以及国家安全和发展利益,同时要尊重“两制”的差异,解决好特区的关切,把维护中央权力和保障特区高度自治有机结合起来。

　　三要不断创新工作方法。“一国两制”是一项伟大的创新实践。随着特区对外交往不断开拓,落实“一国两制”和基本法过程中,不可避免出现一些新问题,更需要保持创新思维,既坚持原则,又显示灵活,稳妥处理好各种新问题。

　　四要坚持中央和特区政府的相互理解和密切配合。澳门回归以来的对外法律实践证明,无论遇到多么复杂的案件,本着相互尊重的精神,通过中央政府和特区政府的沟通,总能找到圆满解决问题的办法。要坚持和发扬这些良好做法,共同处理好各类对外法律事务,服务和促进特区的对外交往与合作。

　　(作者系外交部条约法律司司长)

(来源:法制日报)