彭真在主持起草1982 憲法的那些日子裡

　　設立憲法臨督機構，起草過程中曾經考慮過三種方案：第一種是設立直屬全國人大的憲法委員會﹔第二種是設立全國人大及其常委會領導下的憲法委員會﹔第三種是設立與全國人大平行的憲法委員會，由富有威望的人組成，類似於法國的憲法委員會。根據彭真的意見，秘書處這次提出了兩個方案：一是不設憲法監督機構的方案﹔一是設立憲法監督機構的方案，並試擬了一個條文，“全國人民代表大會設立憲法委員會，協助全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會監督憲法的實施，對中央和省、自治區、直轄市國家機關的重大違憲行為，向全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會提出報告。”這個方案寫入了“憲法修改草案”九月二十七日修改稿。后又研究決定暫時不寫入草案，等中央決定后再作處理。幾天后，彭真就這個問題同鄧小平交換意見，鄧小平很明確地說，不要搞憲法監督委員會。彭真又同胡耀邦交換意見，彭真說，這個方案過去考慮過，小平說不要為好。胡耀邦說，我也主張不要。這樣，設憲法監督機構的方案就沒有採用。

　　二是，對有些人提出的“人民民主專政即無產階級專政”的提法不太科學或者沒有必要，建議隻提“人民民主專政”，或者前者只是后者的“一種具體形式”的意見，彭真說，工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政即無產階級專政，還是要寫。現在，有些國家不提無產階級專政了，我們的憲法如果不寫無產階級專政，人家就可能懷疑我們是不是倒退了，是不是不搞馬列主義，而搞修正主義了。要注意，這是個容易引起是非的問題。

　　三是，對一些地方和部門主張把百花齊放、百家爭鳴的方針寫入憲法的意見，彭真說，“雙百”方針可以不寫。有言論、出版自由，又有科學研究、文藝創作和文化活動自由，就包含了各種意見可以發表，可以爭論。“雙百”是個形象提法，講百家，歷史上也沒有一百家，也不一定成為“家”才有爭鳴的權利，夠不上“家”就不能發表意見嗎？主要是言論自由的問題。進一步修改草案時，“雙百”方針沒有寫入。

　　四是，對許多地方提出的“發展教育應當寫得更突出些，明確規定普及初等義務教育，發展幼兒教育、學前教育”的意見，彭真說，教育問題是要寫得更突出一點。提高全民族的科學文化水平，教育是基礎。普及初等義務教育，要寫上。搞了三十多年，不能普及小學，不像話。不普及初等義務教育，精神文明建設就沒有基礎，就要架空。辦好這件事情，也要政府辦、人民辦，不能什麼都由政府包下來。還是要兩條腿走路。隨后，秘書處按這一思路對這一條文作了修改。

　　五是，對一些地方、部門和工會要求寫上“恢復罷工自由”的意見，彭真說，罷工自由，不寫。社會主義國家，人民是主人，怎麼自己罷自己的工? 有人說罷工是對付官僚主義的，罷工對官僚主義損失不了什麼，受害的是人民群眾自己。憲法不寫，也不是說所有罷工一律不准，在個別特殊情況下，如為了生產安全，罷工也可能是有道理的。

　　六是，對一些地方和工會系統提出的工廠實行職工代表大會制、選舉廠長的意見，彭真認為這個問題憲法不好寫。工廠的管理體制有三種意見，一是黨委領導下的廠長負責制，一是廠長負責制，一是職工代表大會制，意見很不一致。凡是沒有把握的，不要寫。搞什麼制度，放到工廠法裡去考慮。從工作人員的記錄看，從九月中旬到十月上旬，彭真在玉泉山幾乎每天與秘書處的工作人員討論研究修改憲法問題。彭真說，到了這個時候，修改憲法採取什麼態度，一句話：定。不搞爭論，隻寫定了的原則。

　　十月九日，彭真向胡耀邦報送了憲法修改草案十月九日修改稿，並寫了批語，“耀邦同志：憲法修改草案，根據全民討論中各方面提出的意見，又由修改委員會秘書處做了一次修改。現送上修改稿，擬請閱后提請中央審議。”

　　中央書記處十月十四日開會討論了十月九日修改稿。當晚，由彭真主持，根據中央書記處的意見，對修改稿再做修改。修改完畢，彭真把這個修改稿報送胡耀邦、趙紫陽和鄧小平，並寫信說：

　　“根據今天上午書記處審議意見，憲法修改委員會秘書處對憲法修改草案又做了修改，重要修改有：

　　一、軍委一節，中外十分注意。現在如果取消這一節，國內外勢必議論紛紛，政治上很不利，並且很難解釋。我們反復考慮，建議仍保留這一節。

　　二、第九十三條增加規定：

　　中央軍事委員會由下列人員組成：

　　主席，

　　副主席若干人，

　　秘書長，

　　委員若干人（可以不包括國防部長、三大部部首長）。

　　第九十四條刪去第二款：‘中央軍事委員會的組織由法律規定’。

　　三、第三十二條第二款改為：

　　‘中華人民共和國對於因為政治原因要求避難的外國人，給予居留的權利’。

　　現送上修改稿，請審閱印發政治局會議。”

　　這時，憲法修改委員會內部一個被擱置了的問題，又重新提了出來。十月十四日中央書記處開會之前，胡喬木致信彭真，建議取消檢察院，將檢察院並入司法部。理由是：這兩個部門的職能都屬於司法范圍，各國都有檢察工作，但設檢察院的卻很少。這兩個部門合並，也符合精簡機構的精神。修憲之初，胡喬木就提出過這個設想。收到胡喬木的信，彭真感到這件事既重大，時間又緊迫，立即批送給胡繩、張友漁、王漢斌研究，並批送陳丕顯，請中央政法委員會提出研究意見。

彭真親自修改的憲法修改草案送審稿（1982年11月）。

　　十月二十二日，王漢斌主持研究起草了意見，提出不宜取消檢察院的十條理由，並征得胡繩、張友漁的同意。最主要的是兩點：一條是我們建國以來一直是檢察機關獨立於行政機關之外，這麼多年的實踐表明並沒有什麼大的問題和不可行的地方﹔另一條是檢察機關獨立於行政部門之外，有利於行使職權。檢察機關除了刑事案件外，還要對國家工作人員、虐待犯人等行為進行監督。檢察機關獨立於行政部門之外，能使辦案超脫一些，有利於保証司法公正。此外，還特別提到“現在距人大通過憲法隻有一個月，取消后怎麼辦，還沒有成熟的方案”。彭真隨即把這份意見批送胡喬木。

　　十月二十六日，陳丕顯也反饋了中央政法委員會的研究意見。意見說：檢察院與司法部合並，牽涉到國家司法制度的改變，要慎重，不宜在當前匆匆忙忙做出決定。建議新憲法實踐一段之后，再從容計議。

　　看到這兩個方面的意見，彭真又給鄧小平和趙紫陽寫信，信中說，“紫陽同志閱轉小平同志：關於檢察院和司法部合並問題，胡繩、友漁、漢斌同志提出意見后，又收到昨日下午丕顯同志召集的政法委員會會議紀要。看來部門牽涉這麼多，現在距人大開會不到一個月了，就是決定變，恐怕也來不及了。先把這兩份材料送上請閱。我准備再找幾個同志聽聽他們的意見。”

　　胡喬木收到這兩份意見，作出批示：“檢察院合並到司法部，檢察工作仍不變，仍然隻服從法律。司法部的工作也隻能服從法律，否則還能叫什麼司法部？各國都有檢察工作，但設檢察院的卻很少。時間到明年六月並不那麼緊迫。”這表明，胡喬木仍然認為把檢察院合並到司法部是必要的，也是可行的。

　　十月二十五日上午，鄧小平約集趙紫陽、彭真、胡喬木、楊尚昆、陳丕顯、萬裡開會，討論檢察機構設置和有關問題。多數同志對胡喬木的意見持保留態度，鄧小平明確表示：“檢察院仍維持現狀，不與司法部合並。”至此，胡喬木放棄了個人意見。

　　當天下午，彭真向秘書處傳達了上午確定的幾個問題：第一，罷工自由不寫入憲法。第二，全國人大常委會對全國人大制定的法律可以作部分修改、補充，不要再由大會追認、批准。大會審議批准人大常委會工作報告中，包括了這方面內容。第三，中央軍委恢復為一節。第四，總理任期最后確定限制在兩屆。第五，保留檢察院，不與司法部合並。他要求秘書處根據中央意見再作修改，提交憲法修改委員會討論。

　　十一月四日下午，憲法修改委員會舉行笫四次全體會議。彭真主持會議，胡繩對草案修改情況做了說明。從五日到九日下午，委員們集體逐章對草案進行了討論。榮毅仁、錢昌照、孫曉村、許德珩、賽福鼎、薄一波、程子華、習仲勛、彭沖、烏蘭夫、阿沛·阿旺晉美等四十多人次發言，對草案條文提了一些具體修改意見。

　　十一月十一日，彭真召集胡繩、王漢斌、龔育之、項淳一、顧昂然等人，研究根據憲法修改委員會委員們提出的意見，對草案再作修改。彭真提出，凡是有懷疑、沒有把握的就不寫，勾去十條沒有什麼了不起﹔除了十分必須和非加不可的，也一律不加。隻有十多天了，臨時加上去，沒有好好考慮，會出毛病。在彭真主持下，秘書處又對憲法修改草案和關於修改憲法報告稿做了若干修改。

　　十二日下午，彭真主持召開五屆全國人大常委會第二十五次會議，通過了十一月二十六日召開五屆全國人大第五次會議的決定。會議的首項議程是聽取和審議彭真關於修改憲法的報告，審議和通過憲法。

　　十三日，彭真給中央政治局常委寫了一封信，報告最近這次修改的幾個問題，並附上新的修改草案和關於修憲的報告。信中提出：“如有不妥之處，請批示告我。因為至遲十八日以前憲法草案和關於修憲報告都要定稿，提憲法修改委員會通過。”

　　十四日，彭真收到鄧小平審閱憲法修改草案的批示：“退彭真同志。贊成，無意見。”當晚九時半，彭真將憲法修改草案修改稿報送中共中央。

　　十九日、二十二日，中共中央政治局用兩天時間，討論並原則通過了憲法修改草案的報告。二十三日下午，在彭真主持下，憲法修改委員會舉行第五次全體會議，一致通過憲法修改草案及其說明，同時決定將憲法修改草案提請五屆全國人大第五次會議審議。

　　十一月二十五日上午，彭真主持召開五屆全國人大第五次會議預備會議。會議通過了大會議程，選舉產生了大會主席團。主席團第一次會議做決定：由於憲法修改委員會向全國人大提出憲法修改草案的任務業已完成，特決定在本次全國人大會議期間，在主席團領導下成立一個憲法工作小組，根據代表們在討論中提出的意見，對憲法修改草案進行必要的修改，並向主席團提出報告。憲法工作小組由胡繩任組長，王漢斌任副組長。

　　一九八二年十一月二十五日下午，第五屆全國人民代表大會第五次會議在人民大會堂開幕。憲法修改委員會副主任委員彭真受葉劍英主任委員委托，代表憲法修改委員會向大會作《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》。

　　彭真首先報告了憲法修改的背景、過程，說明“中國共產黨去年召開的十一屆六中全會通過的《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》和今年召開的第十二次全國代表大會的文件，得到全國人民的擁護，為憲法修改提供了重要的依據”，強調憲法修改草案總的指導思想是四項基本原則，並就我國的人民民主專項制度、社會主義經濟制度、社會主義精神文明建設、國家機構、國家的統一和民族的團結以及獨立自主的對外政策等六個方面，重點做了說明。

　　在論述了我國的人民民主專政的國家性質之后，彭真說明：

　　人民民主專政的國家性質決定，在我國，人民，隻有人民，才是國家和社會的主人。憲法修改草案明確規定，“ 中華人民共和國的一切權力屬於人民。”這是我們國家制度的核心內容和根本原則。草案並具體規定，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”十億人民掌握國家權力，是維護人民的根本利益的可靠保証，也是我們的國家能夠經得起各種風險的可靠保証。

　　關於公民的基本權利和義務，彭真說明：

　　公民的基本權利和義務的規定，是“總綱”關於人民民主專政的國家制度和社會制度的原則規定的延伸。草案恢復了一九五四年憲法關於公民在法律面前一律平等的規定。我國的法律是工人階級領導全國人民制定的，是廣大人民的意志和利益的集中表現。在這樣的法律面前，在它的實施上，所有公民都是平等的，任何公民都不允許有超越憲法和法律的特權。

　　關於我國的社會主義經濟制度，彭真說明：

　　我國的社會主義公有制有全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種形式。在城市和農村，勞動者個體經濟在相當長的時期內還有必要存在並有一定程度的發展。

　　國營、集體和個體這三種經濟，各在一定范圍內有其優越性，雖然它們的地位和作用不同，但都是不可缺少的。個體經濟在整個國民經濟中所佔比重不大，它的存在並不妨礙社會主義公有制是我國經濟制度的基礎和它的順利發展。我們要在堅持國營經濟為主導的前提下，發展多種形式的經濟，以利於國民經濟的繁榮。

　　關於國家機構，彭真列舉了草案中關於政治體制改革的幾項重大規定：

　　（一）加強人民代表大會制度，擴大全國人大常委會的職權和加強它的組織。（二）恢復設立國家主席和副主席。（三）設立中央軍事委員會，領導全國武裝力量。（四）國務院實行總理負責制。國務院增設審計機關，依法獨立行使審計監督權。（五）縣級以上的地方各級人大設立常委會。省級人大及其常委會有權制定地方性法規。（六）改變農村人民公社政社合一體制，設立鄉政權。確定居民委員會、村民委員會群眾性自治組織的地位和作用。（七）規定國家領導人連續任職不得超過兩屆，取消領導職務終身制等。

　　接著，彭真著重說明了我國人民代表大會制度的核心內涵和政治體制改革的根本出發點。他說：

　　第一，我們國家政治體制改革和國家機構的設置，都應當是從政治上和組織上保証全體人民掌握國家權力，真正成為國家的主人。根據這個原則，從中央來說，主要是加強全國人民代表大會。全國人大常委會是人大的常設機關，可以經常開會，進行繁重的立法工作和其他經常工作。適當擴大全國人大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效辦法。從地方來說，主要是加強地方各級政權（包括基層政權）的民主基礎，同時擴大他們的職權。在基層社會生活中，還要加強群眾自治性組織的建設，以便發動群眾自己管理自己的公共事務和公益事業。

　　第二，國家機構的設置和職責權限的規定，要體現這樣的精神：在法律的制定和重大問題的決策上，必須由國家的權力機關，即全國人大和地方各級人大，充分討論，民主決定，以求真正集中和代表人民的意志和利益﹔而在它們的貫徹執行上，必須實行嚴格的責任制，以求提高工作效率。這種責任制對於發展社會主義民主，保証人民行使國家權力，是不可缺少的。

　　第三，我們國家可以而且必須由人民代表大會統一行使國家權力﹔同時在這個前提下，對於國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權，也都有明確的劃分，使國家權力機關和行政、審判、檢察機關等其他國家機關能夠協調一致地工作。國家主席、國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院，都由全國人大產生並對它負責，受它監督。國家機構的這種合理分工，既可以避免權力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行。

　　最后，彭真談到憲法的實施問題，他說：

　　“序言”總結建國以來制定和執行憲法正反兩方面的歷史經驗，明確指出，“全國各族人民，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動准則，並且負有維護憲法尊嚴、保証憲法實施的職責。”全國人大和它的常委會都有監督憲法實施的職權，地方各級人大在本行政區域內保証憲法的遵守和執行。中國共產黨領導中國人民制定了新憲法，中國共產黨也將同全國各族人民一道，同各民主黨派和各人民團體一道，共同維護憲法的尊嚴和保証憲法的實施。十億人民養成人人遵守憲法、維護憲法的觀念和習慣，同違反和破壞憲法的行為進行斗爭，這是一個偉大的力量。

彭真親自修改的憲法修改草案送審稿（1982年11月）。

　　彭真用近兩個小時，作完了這個有一萬八千余字的報告。

　　從十一月二十七日開始，大會分團審議憲法修改草案。胡繩對審議情況的概括是，全體代表“總的說是滿意的。討論中也提出了對憲法修改草案的補充和修改的各種意見”。

　　十二月三日上午，大會主席團舉行第二次會議，在主席團常務主席楊尚昆主持下，胡繩報告了憲法工作小組詳細研究代表意見后對草案所作的修改。修改的內容大小一共三十處。胡繩說明后，彭真就這次修憲的基本原則和實施憲法的保障問題做了補充說明。

　　彭真之所以重點說明憲法實施的保障問題，是由於在大會審議中，對憲法實施保障的疑慮和擔憂再次成了代表們關心的一個熱點。關於這個問題，彭真說，大家關心憲法能不能執行的問題。是不是搞一個有權威的機構來監督憲法的實施？外國有的是憲法委員會，有的有大法官，像美國、巴基斯坦就是大法官。我們是不是也採用這樣的形式？這個問題，在起草憲法的過程中反復考慮過。大家所想的，就是“文化大革命”把一九五四年憲法扔到一邊去了。實際上，在當時無論你搞什麼樣的組織，能不能解決這個問題呢，不見得。恐怕很難設想再搞一個比全國人大常委會權力更大、威望更高的組織來管這件事。按照憲法規定，全國人大和它的常委會設六個專門委員會，凡是人大和它的常委會認為有違反憲法的問題，就可以交有關的專門委員會去研究。違憲的，全國人大常委會組成人員可以提出來，代表也可以提出來，每一個公民、每一個單位也可以檢舉，由常委會交專門委員會去研究，這在組織上講比較理想。另外，地方各級人大常委會也有這樣的責任。當然，隨著情況的發展，是不是可以搞一個具體的規定，那要等將來再說。

　　主席團成員對彭真和胡繩的說明表示贊成，並由各代表團團長向各代表團做了傳達。

　　這樣，提交代表大會全體會議的表決稿，沒有規定設立憲法委員會來監督憲法的實施。同時，彭真同意並支持人民解放軍代表劉志堅的意見，在總則中增加了“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”的規定。

　　一九八二年十二月四日，五屆全國人大第五次會議舉行全體會議，對憲法修改草案以無記名投票方式進行表決。到會代表三千零四十名，贊成票三千零三十七張，棄權票三張。主席台上，大會執行主席習仲勛面向全體代表高聲宣布：“現在宣布《中華人民共和國憲法》已經由本次會議通過！”萬人大禮堂內掌聲經久不息。

　　主持現行憲法的修改工作，是彭真復出后所做的又一件大事。在他的主持下，憲法修改委員會和它的工作班子，發揚民主，集思廣益，努力把中國共產黨的主張和人民群眾的意願和智慧結合起來，為中國新時期的建設與改革、民主與法制的推進，完成了一項具有奠基意義的工程。（之五·續完）

(來源:中國人大雜志)