建立地方債風險評估和預警機制

　　25日,20歲的預算法迎來首次大修的第四次審議。

　　北京大學法學院教授劉劍文認為,新一輪財稅體制改革以預算管理制度改革為突破口和抓手,預算法無疑是整個財稅改革的“龍頭法”。新一輪改革啟動在即,亟須盡早出台新預算法配套。

　　而從法案本身看,歷經前三次審議,全國人大常委會組成人員普遍認為,草案三審稿體現了黨的十八大和十八屆三中全會精神,回應了社會關切,已基本成熟。在此基礎上,25日公布的四審稿草案,補充完善多處規定,又往前邁進一步。例如,將“強化預算約束”補充入立法宗旨﹔對全口徑預算的界定和管理更嚴謹﹔將舉債情況列入預算公開內容﹔更嚴格限制專項轉移支付的地方配套﹔新增人大審查預算草案前,應“聽取選民和社會各界的意見”規定﹔為杜絕收“過頭稅”,將“各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標”補充入法……

　　武漢大學法學院教授熊偉認為,四審稿在技術層面有更多推進,要求預算編制更細化、公開的內容更全面、對國庫管理更嚴格、預算審批環節更規范、違法預算的追責條款更嚴謹,這些都有助於更好發揮預算法規范政府收支行為的作用。

　　“嚴控地方債風險”成四審稿焦點

　　一邊是地方賣地收入銳減,一邊是地方債進入償債高峰,雙重壓力之下如何防控地方債務風險成為預算法修改的一大焦點。25日公布的預算法修正案草案四審稿,在此前三審稿已架起五道防控地方債務風險“防火牆”基礎上,又從完善機制建設的層面以更大力度嚴控風險的擴張。

　　中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇認為,四審稿中關於地方債的表述更加細化,也更強調可操作性。在允許地方政府適度發債的同時,更強調償還責任和風險控制。

　　我國現行預算法第28條規定,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。”

　　草案四審稿修改為:“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,除本法另有規定外,不列赤字。”同時規定,“經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”

　　楊志勇認為,“除本法另有規定外,不列赤字”的新表述更嚴謹,也更符合現實情況。

　　“雖然現行預算法規定不列赤字,但實際操作中已屢遭突破。”財政部財科所副所長白景明說,為適應地方經濟社會發展的需要,應在法律上明確地方可以發債。不過,不是沒有限制,是有管理、有控制、有監督的發債。

　　在三審稿限定舉債主體、方式和規模的基礎上,四審稿明確規定,舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”,“隻能用於公益性資本支出,不得用於經常性支出。”

　　白景明指出,地方政府舉債得來的錢具體花到哪裡,要有嚴格的監督。法律明確規定了資金的用途,也就是說可以用在如保障房建設、水利設施、博物館建設等公益性資本支出方面,但不能拿它來買公車、蓋辦公樓、發工資。

　　四審稿中還新增了一條規定,“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。”

　　加大公開力度、促進債務陽光透明,也是地方債亟待解決的重要問題。此次四審稿在第14條新增了一句話,要求“對本級政府舉借債務的情況等重要事項作出說明。”

　　預算法修改歷程

■回應社會五大關切

　　全部收支是否都納入監管

　　“政府的全部收入和支出都應當納入預算”,“政府的全部收入應當上繳國家金庫,任何部門、單位和個人不得截留、佔用、挪用或者拖欠”

　　被認為是腐敗溫床的“小金庫”經過多輪清理仍然普遍存在於一些黨政機關之中,近期有媒體曝光一省會城市的科級單位就私開了11個賬戶,將近10億元收入公款私存。據了解,“小金庫”的形成就源於現行的預算法未將政府全部收入納入預算之中,讓體外循環的財政資金有了可乘之機。

　　“政府的全部收入和支出都應當納入預算”“政府的全部收入應當上繳國家金庫,任何部門、單位和個人不得截留、佔用、挪用或者拖欠。”“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行,不得虛假列支。”……相對於現行預算法,四審稿中的這些表述讓人眼前一亮。

　　北京大學法學院教授劉劍文說,四審稿最大亮點是對立法宗旨的完善,在現行法強調“健全國家對預算的管理”基礎上,增加“規范政府收支行為,強化預算約束”內容。政府由管理主體變為管理對象,用法律約束行政權力,讓人民監督政府花錢。

　　做預算能否避免“拍腦袋”

　　編制預算依據,除現行法要求的“上年預算執行情況”和“本年度收支預測”,還增列“有關支出績效評價結果”作為依據,引入“追究行政責任”的懲戒規定

　　長官意志、拍腦袋工程、花錢大手大腳、新官不理舊事……長期以來由於預算編制缺乏剛性約束,預算調整隨意性大,造成了財政資金的巨額損失和浪費,一些拆了建、建了拆的工程屢屢引發群眾不滿。

　　修改后的預算法規定,編制預算依據,除現行法要求的“上年預算執行情況”和“本年度收支預測”,還增列“有關支出績效評價結果”作為依據﹔新增條款限制預算調整行為,並詳細規定如何編制預算調整方案﹔對未按規定編制、調整預算等行為,引入“追究行政責任”的懲戒規定。

　　“預算編制不准確、調整不規范,就無法從源頭卡住花錢漏洞,后面監管再詳細都是徒勞。”武漢大學法學院教授熊偉建議,應進一步限制政府部門隨意調整預算的權力,並在審查預算時引入百姓監督。

　　“跑部錢進”風氣能否剎住

　　要求建立健全專項轉移支付的“定期評估和退出機制”,凡市場競爭機制能有效調節事項,“不得設立專項轉移支付”

　　中央對地方財政轉移支付看似離百姓很遠,實際關系百姓福祉的教育、醫療、社保等很多民生資金都出自轉移支付。專項轉移支付過多會助長地方“跑部錢進”風氣,引發腐敗浪費的同時,又加重地方配套負擔,成為改革難題。

　　四審稿釋放出轉移支付制度改革的重要信號,鼓勵一般性轉移支付、限制專項轉移支付。如要求建立健全專項轉移支付的“定期評估和退出機制”,凡市場競爭機制能有效調節事項,“不得設立專項轉移支付”。除上下級政府共同承擔事項外,上級安排專項轉移支付不得要求下級配套。

　　“修改后的預算法首次明確了轉移支付的法律地位,為未來制定財政轉移支付法打下基礎。”劉劍文說,目前我國每年轉移支付和稅收返還資金超過4萬億元,但資金管理一直缺少法律規范,隻有一部財政臨時性規定。近年來一系列套取、挪用資金違規現象與制度不健全有直接關系。

　　預算公開是否“透明易懂”

　　規定公開的時效和內容。尤其規定要向社會公開預決算中包含“三公經費”在內的機關運行經費安排、社會高度關注的政府採購情況

　　近年來預算公開力度不斷加大,但仍有不夠細化的“模糊信息”,甚至一些部門地方以各種理由不公開某些內容,使得公眾、人大代表看起預算來“雲裡霧裡”。

　　與現行預算法“隻字未提”預算公開相比,修改后的預算法可謂邁出一大步。不僅將“預算公開”入法,還規定公開的時效和內容。尤其規定要向社會公開預決算中包含“三公經費”在內的機關運行經費安排、社會高度關注的政府採購情況,並要對本級政府舉債情況作出說明。

　　上海財經大學教授蔣洪指出,草案提出一般公共預算支出中的基本支出可按經濟性質分類編列到款,體現預算最大限度細化公開要求。“如果按經濟分類公開預算等細化公開規定能得到有效落實,公眾就會直觀了解錢是怎麼花出去的,更容易判斷錢花得是否合理。”

　　人大監督權如何有效落實

　　將兩會前全國人大財經委初審中央預算草案時間提前到會前45天﹔要求縣級及以下人大審查預算前要多形式聽取選民和社會各界意見

　　每年兩會時,都有人大代表反映,“預算報告草案看不懂,又沒時間看完,表決器就隨便按了。”人大代表是代表人民行使監督權,如果人大對預算的審查監督流於形式,就會影響公眾監督的效能,讓腐敗有機可乘。

　　四審稿在強化人大對預算審查監督方面亮點很多:如將兩會前全國人大財經委初審中央預算草案時間由現行的會前30天,提前到會前45天﹔為確保預算的科學民主,新增條款要求縣級及以下人大審查預算前要多形式聽取選民和社會各界意見﹔明確人大審查重點內容,確保監督更有針對性。“不受監督的權利,必然導致腐敗。”熊偉建議,隻有人大監督更細化、可操作,才能確保監督權真正有效落地。

　　(記者韓潔、沈翀、高立)

　　本組稿件均據新華社北京8月25日電

(來源:新華每日電訊)