預算審查批准權淺析

　　目前，對代議機關的預算審查批准權的性質還沒有形成統一認識,比較流行的觀點是將預算審查批准權作為重大事項決定權。其實，預算審查批准權是一種特殊的權力，其不同於立法權、重大事項決定權和監督權，它們之間存在著一定的區別。因此，它們之間的關系有必要進一步厘清。

　　1、預算審查批准權與立法權。

　　二者區分的關鍵是對預算性質的判定。盡管有些國家以法律案的形式頒布預算,按照立法程序審查批准預算，但是預算與法律之間,除程序、名稱以及規范形式等表象差異外,還有本質上的顯著差異，預算不具有相同條件下反復實施的法的一般性,而是以一個年度為限、針對特定事項的具體預算僅有部分強制力,對未來事宜的規劃並不一定要求完全達成。因此,預算應被視為具有類似法律效力的特殊的規范性文件,盡管可以按照立法程序進行審查批准，但在本質上預算審查批准權還不同於立法權。

　　2、預算審查批准權與決定權。

　　二者都是實現人民當家作主、管理國家事務的有效方式,但在權力內容以及反映權力行使結果的方式方面存在差別，主要體現為“ 決定”和“ 決議”的不同。決定權是一種對事情做出實體性規定和對行為做出規范的權力,決議是一種帶有批准、結論、確認、表態性的法律文件形式,為對已有文件或者事件的表態或宣告,代議機關審查批准由行政機關編制和提交的預算案,形成法定預算,是對國家財政收支安排的確認與宣告,應屬於決議范疇。此外,決定權的對象應為重大事項,包括對法律的解釋、修改和補充,大政方針等原則的設定以及重大問題的具體批復等﹔而審查批准預算則屬於法定常態事項,屬於代議機關的年度性例行工作。因此,盡管一些與預算相關的事項可能表現為決定的形式,例如預算調整的決定等,但是預算審查批准權與決定權還是有所不同。

　　3、預算審查批准權與監督權。

　　代議機關的監督權是指代議機關為保障法律、決定、決議的貫徹實施和維護人民的合法權益,防止行政、司法權力濫用,所實施的檢查、調查、督促、糾正、處理等強制性權力。由於預算是“ 反映政府活動的一面鏡子”,代議機關通過預算審查即可從源頭上了解政府權力運作的細節,從而遏制政府的一些不當行為,因此，國內外一些學者將預算審批權歸入監督權。但是,我們認為預算審查批准權不符合監督權的特征,監督權本質上是事中或事后行使的保障性權力,而預算審查批准卻是對政府未來年度收支安排的確認,屬於事前的授權性行為﹔同時，審查批准預算還體現為一種重要的決策權，是代議機關進行和參與國家決策的重要途徑和載體。而具有較顯著的監督權特征的預算權主要是針對預算執行的監督和決算等事項。

　　總之,預算審查批准權是憲法和法律賦予代議機關的一項不同於立法權、決定權和監督權的特定職權。因為“ 預算乃行政機構的生命之源”，所以這一職權又通俗地被稱為“ 錢袋權”，被認為是構建預算民主的核心。審查與批准預算,一方面是代議機關代表人民掌控公共財政資金的使用以及截斷政府濫用權力的物質來源,從而約束政府的一種有力手段﹔另一方面通過代議機關對民意的表達,表明民選代表和人民對政府的信任與支持,從而保証政府權力運作的正當性和物質基礎。