县级人大常委会行使重大事项决定权研究【3】

　　三、县级人大常委会行使重大事项决定权遇到的困难和和问题

　　总的来说，县级人大常委会设立30多年以来，重大事项的内容范围进一步扩大、重大事项决定权的行使程序进一步规范、重大事项决定的落实力度进一步增强，形成了一些比较成熟的经验做法，重大事项决定权建设取得重要进展。

　　但是，由于重大事项决定权建设遇到了一些较大困难，各地县级人大常委会对重大事项决定权的行使持谨慎态度。一些地方的县级人大常委会不同程度地存在着重大事项决定权虚化现象，具体表现为行使决定权主动性不够、质量偏低、效果欠佳等，未能真正发挥决定重大事项的作用。遇到的困难有：

　　一是认识不到位。“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式影响深远。有些同志对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足，没有从宪法和法律规定的高度，来认识行使重大事项决定权问题。有些同志担心，行使重大事项决定权会被误认为向党委要权、与政府争权，担心得不到党委、政府的支持，多一事不如少一事，不愿充分行使重大事项决定权。

　　二是重大事项的界定仍然较为原则。许多县级人大常委会出台了讨论决定重大事项的规定，尝试对重大事项进行明确界定，但由于宪法和法律没有作出全面、具体的界定，各地对重大事项的内容感到难以把握，加上认识不同，不同的县对重大事项的界定也各不相同。尽管使用列举方式把重大事项逐一进行了列举规定，但有些事项规定的还是很原则、很笼统、很不规范，分不清哪些属于重大事项决定权，哪些属于政府行政权。

　　三是行使重大事项决定权的程序不够完善。各地县级人大常委会对重大事项决定权行使程序的规定各不相同，有些县规定的比较具体，有的则规定的比较简单，缺乏可操作性。有些县没有对决定前的调查研究等作出规定，没有建立起科学的论证机制。

　　四是对重大事项决定执行情况的监督力度不够。目前，许多县级人大常委会存在对重大事项议案的提出和审议关注较多，决定前热情很高，但对决定通过后执行情况的跟踪监督关注不够，推动决定落实的措施不够有力。有的县即使对决定的执行情况进行了跟踪监督，但效果不理想。决定没有发挥出指导实践、推动工作应该具有的作用。

　　五是县级人大常委会工作机构力量不足。县级人大常委会机关行政编制较少，很多地方的主任会议成员和专职委员的编制没有单列，再加上离岗待退人员，占去相当一部分行政编制，实际工作人员很少，有的地方只有几个人。很多县级人大常委会的工作机构除主要负责人外，没有工作人员，“一人一委”的现象较多。工作机构力量不足成为妨碍县级人大常委会行使重大事项决定权的重要原因。

　　四、县级人大常委会充分行使重大事项决定权的建议

　　多年来，县级人大常委会在行使重大事项决定权方面积极探索，取得了重要进展，同时，也遇到了许多困难和问题。为了克服遇到的困难，解决存在的问题，笔者对县级人大常委会重大事项决定权建设提出如下建议：

　　（一）要加强党对县级人大常委会行使重大事项决定权的领导

　　中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。做好新形势下的人大工作，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。其中，党的领导是核心，是人民当家作主和依法治国的根本保证，是推动人民代表大会制度与时俱进、做好新形势下人大工作的根本保证。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。县级人大常委会行使重大事项决定权，是人大工作的一部分，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，必须处理好人大决定权与党委决策权的关系。

　　加强党对县级人大常委会行使重大事项决定权的领导，是县级人大工作必须坚持的正确政治方向。首先，县级党委在本行政区域内要坚持总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作；其次，县级党委要切实加强对县级人大常委会工作的领导，把人大工作摆在重要位置，把重大事项决定权工作纳入整体工作布局，正确处理好加强党的领导和支持县级人大常委会依法履职的关系，支持和保证人民通过人大常委会行使国家权力，支持和保证人大常委会依法行使职权，及时研究解决人大常委会工作中遇到的重大问题；第三，县级人大常委会要自觉坚持党的领导，认真贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署，在思想上政治上行动上始终与党中央保持高度一致。要积极贯彻党委意图，自觉把党委决策作为讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，紧紧围绕党委重大决策权开展工作。在事前征得同级党委原则同意的前提下，通过依法履职作出重大事项决定，及时把党的决策、党的主张经过法定程序转变为国家意志。同时，对于人大工作中的重大问题，常委会党组要及时向同级党委请示报告。

　　（二）要提高对县级人大常委会行使重大事项决定权重要性的认识

　　鉴于许多地方存在对县级人大常委会行使重大事项决定权的认识不到位问题，因此，要加大对县级人大常委会重大事项决定权的宣传力度，不断提高党政领导干部、人大常委会组成人员和社会各方面等对人大行使重大事项决定权的认识，理清地方人大常委会决定权、监督权和任免权的辩证关系。

　　要使各方面认识到，重大事项决定权是宪法和法律赋予县级人大常委会的重要职权，体现了县级人大常委会作为地方国家权力机关的根本特征，反映了国家的一切权力属于人民的性质。人大常委会行使决定权，既是落实人民当家作主的宪法原则的要求，也是落实依法治国基本方略的要求，同时是实行国家事务重大决策科学化、民主化、法制化的机制保障。人大常委会作出的重大事项决定，是本行政区域人民共同意志的具体表现。在县级人大常委会的各项职权中，重大事项决定权是独立于监督权、人事任免权的一种权力（县级人大常委会没有立法权），是监督权、人事任免权的前提和基础，为监督权的权力内涵确定了具体的事项和明确的权限。监督权是落实重大事项决定权的重要手段，为重大事项决定权产生法律上的实效提供了制度保障。人事任免权是决定权的一种特定形式。

　　县级人大常委会行使重大事项决定权，是人民当家作主的基本形式之一，是实现党的主张经过法定程序成为国家意志的重要途径，绝不是向党委要权，与政府争权，更不是包揽行政事务。县级人大常委会只有按照宪法和法律规定，充分行使重大事项决定权，才能更好地实现党委意图，更好地实现决策的科学化、民主化，才能切实提高党的执政能力，有效实现党的领导，才能树立起人大常委会的权威，真正发挥人大常委会的作用，把人民当家作主的权力落到实处。

　　（三）要逐步健全县级人大常委会重大事项决定权制度

　　针对当前重大事项决定权行使过程中存在的问题，有些地方提出建议，希望国家能够出台关于重大事项决定权的专门法律法规，或者进一步细化、具体化宪法和地方组织法等法律相关规定。我国各地经济社会发展不平衡，对“重大事项”作出统一规定的时机尚不成熟，各地县级人大常委会根据中央精神和法律规定，结合本地实际，对重大事项决定的范围、形式、程序等继续进行研究、探索、总结。要围绕党的中心任务来科学界定重大事项，遵循法定原则、大事原则、群众利益原则和实效原则，着力反映本行政区域内全局性、根本性、长远性的问题和经济社会发展中的重点、热点、难点问题。要建立健全重大事项决定权的行使程序，进一步规范议案提出、议案受理、调查研究、审议决定、决定执行等环节。经过一定时期的实践后，对于比较成熟的经验，可以通过制定或修改本地人大常委会讨论决定重大事项的规定，健全相关制度，为国家出台关于重大事项决定权的法律法规打好基础。

　　（四）要建立起科学的工作机制

　　重大事项决定权的行使过程由讨论、决定重大事项、决定实施、决定实施的监督、反馈等环节组成，落实重大事项决定权依赖于各个环节工作机制的建立和完善。建立起科学的工作机制，可以保证讨论决定重大事项的程序一经启动，就有章可循，无论走到哪一步，都有相应的机制进行保障。一要建立党委、人大、政府协调机制。为正确处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权的关系，县级人大常委会应建立健全重大事项向同级党委请示报告制度，建立健全同级党委决定重大问题事先与人大沟通制度，建立健全人大与“一府两院”联系沟通制度。二要建立科学的讨论决定机制。各县级人大常委会可以根据各自实际，建立起一套包括确定重大事项议题、决定前的调查研究、决定前的听证会、审议方式的选择与确定、决定的表决通过在内的科学工作机制。三要建立科学的决定实施机制。人大常委会表决通过重大事项的决定后，要交“一府两院”付诸实施。为保证决定的有效实施，县级人大常委会要正确处理人大决定权与政府行政权的关系，对于法律规定由人大决定的事项，政府不能越权；对于应该由政府决定的事项，人大不能越俎代庖。人大常委会可以探索决定实施机制，在表决通过重大事项决定同时或之后，审议通过决定的具体实施方案，对决定的实际内容、目标、进度和保障措施等作出规定。四要建立科学的监督、反馈机制。要规范保障人大常委会决定执行制度，建立起执行情况定期报告制度、反馈制度、跟踪检查制度、不作为责任追究制度等。人大常委会可以把重大事项决定权与监督权紧密结合起来，充分发挥监督的效力，运用法定监督手段进行督办，保证人大常委会决定的有效实施。对于落实过程中遇到的困难和问题，可以通过反馈机制，了解情况，提出改进意见。

　　（五）要进一步加强对县级人大常委会依法行使重大事项决定权的理论研究

　　相比对地方人大及其常委会立法权、监督权的理论研究而言，理论界与实务界对地方人大及其常委会重大事项决定权的研究比较薄弱，对县级人大常委会重大事项决定权的研究也是如此。当前，县级人大常委会在行使重大事项决定权过程中遇到了认识不到位、重大事项的界定过于原则、重大事项决定权的行使程序不够完善、重大事项决定的执行力度不够等亟待解决的困难和问题，建议理论界与实务界加强对县级人大常委会依法行使重大事项决定权的理论研究。在各地县级人大常委会努力探索依法行使重大事项决定权的各种重要实践问题的同时，理论研究也能同步跟上，及时总结实践经验，为实践探索提供理论支撑。理论研究与实践探索互相支持，互相配合，共同促进重大事项决定权建设。

　　（六）要进一步加强县级人大常委会及其机关自身建设

　　为依法行使重大事项决定权，充分发挥讨论决定重大事项的职能作用，县级人大常委会及其机关要加强自身建设。一是人大常委会组成人员要加强学习与培训，不断提高政治素质和业务能力。一方面要认真学习中央文件，全面掌握党的路线方针政策，深刻领会中央精神；另一方面要认真学习宪法、法律，学习经济、科技等知识，钻研与人大行使职权有关的业务知识，不断提高履职能力，严格依照法律行使职权。二是优化人大常委会组成人员的知识结构和年龄结构。在注重年轻化的同时，要把懂法律、懂经济、懂管理、懂科技等专业知识的人才充实进常委会组成人员队伍，不断提高常委会组成人员审议议案的质量。三是充实人大常委会机关力量。由于县级人大常委会工作机构力量比较薄弱，一定程度上影响了县级人大常委会职能的发挥，建议有关方面采取相应措施，充实人大常委会工作机构力量，为县级人大常委会依法行使重大事项决定权等职权提供保障。四是改进人大常委会及其机关工作作风。要按照党的群众路线教育实践活动的要求，切实改进工作作风，既要加强与“一府两院”及有关工作部门的联系沟通，也要经常深入基层开展调查研究，密切联系人大代表和各界群众，及时了解和掌握经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，提高审议议案、作出决定的质量。(作者单位：全国人大常委会办公厅秘书局)